任何运转良好的政府现金管理系统都高度依赖于国库单一账户（TSA）制度，中国也没有丝毫例外。正是主要通过TSA，妥善管理规模庞大且仍在不断增长的政府现金流入、现金流出和现金余额才成为可能。在过去20年中，从整体上看，中国五级政府已经迅速完成了从贫困政府到富裕政府的历史性转变。目前四本预算反映的政府财政规模已经超过了经济总量的1/3，但大量证据表明政府管理现金流的能力正遭遇相当棘手的挑战，财政资金大量沉淀、高度分散以及支付管理中的种种漏洞，清晰有力地表明：在建立和实施有效的TSA制度以确保公款管理的两个关键目标——“安全”和“效率”——方面，我们依然有漫长的道路要走。当务之急是对理论和实践中提出的与TSA相关的五个核心问题，做出适当回应。

什么是真正的国库单一账户和国库单一账户体系？

中国在15年前开启的意义重大的国库管理制度改革，其根本目的就是引入OECD和其他国家广泛采用的标准TSA机制，以实现政府现金余额（公款）的集中化管理，从根本上改变此前沿用前苏联的高度分散化的国库体制模式。实践证明，分散化模式无法有效解决公款管理的安全和效率问题。随着时间推移和环境变化，中国各级政府在公款管理的安全和效率方面所面临的威胁不断增加，只有引入标准TSA机制并与实际相结合，才能提供理想且可靠的解决方案。

标准TSA机制包含六个要素：（1）财政部门在央行设立TSA作为财政资金存款账户，（2）支出部门在央行开立账户作为国库账户的附属账户，（3）支出部门下属支出机构要么在中央银行、要么在指定的商业银行(方便起见)开设账户，（4）支出机构的账户必须是零余额账户—该账户上的钱必须转移到(通常)TSA，（5）在银行具备必要技术能力时支出机构的账户每日终了须自动结清，（6）每天终了央行汇总反映政府的财务状况(包括所有政府账户的现金余额)。

稍加比较可知，当前现实与标准TSA机制相差尚远，其中最关键的偏离在于：大量开设于商业银行的各种财政专户、财政缴款不及时转入TSA、机构账户的资金沉淀和其他原因，严重弱化了TSA作为唯一财政存款账户（法律另有规定者例外）的至高地位。令人担忧的是，曲解TSA、将其界定为“会计核算账户”的观念和错误运用TSA的企图一直存在，在实践中表现为：公款不经TSA直接存放于开设在商业银行的财政专户、不经TSA办理对供应商的支付、不经TSA进行剩余现金投资（包括将财政资金转贷商业银行）的作为。所有这些都破坏了TSA作为单一财政存款账户的地位，从而破坏了现金余额集中化管理这一TSA最重要的功能。

“国库单一账户体系”的术语常被使用，但需要注意的是：TSA在该体系中具有最高地位；除了TSA外，其他账户必须保证为零余额账户；即这些账户的资金余额须在每日营业终了清零，通过银行间清算系统转入TSA，保证这些账户日终零余额。

国库单一账户（TSA）机制最关键的五个要素分别是：政府持有（并非财政部门或其他部门持有）、开设于央行、“单一”、“存款账户”（实账户）、央行负责管理。正是这些要素的组合，才使政府现金余额集中化管理成为可能。其中，“单一”强调了财政资金存款账户原则上只能是TSA，只有法律另有规定或经立法机关特别批准者例外。当TSA的现金余额超过安全支付所需要的现金储备时，即形成剩余现金余额。基于绩效概念，剩余现金应被用于短期投资以获得回报。因此，政府的全部财政存款没有必要经常“待在”TSA中。尽管如此，用于短期投资的剩余现金剩余只能从TSA流出、作为政府的投资账户（并非存款账户）、投资结束后该账户内的资金最终须回流TSA。否则，TSA的“单一”就不能被满足。“单一”还要求一级政府只应在央行开设唯一的TSA，即通常所说的“一级政府一本账”。实际上，只要技术允许，在未来的某个时候，中国五级政府一本账也是可能和必要的。唯有如此，政府现金余额的集中化管理才能在全国范围内实现。

为何TSA应开设于央行并由央行负责管理？

TSA为何设在央行的原因简单有力：安全性和支持货币政策运作。与商业银行不同，央行并非营利性实体，不以利润作为目标；作为最重要的金融监管机构和垄断货币发行的权力机关，并不对外从事营利性贷款和其他商业性金融活动，最有条件确保政府现金存款的安全。相比之下，商业银行遭受风险损失的可能性要高得多。此外，借助TSA机制，央行得以对TSA现金余额实施全程、实时和逐笔的追踪与监控，从而可获得一个强有力的工具来缓冲政府的财政活动引起的过度的银根松紧和货币供应量波动。

在实践中，政府收入的大量增加将导致存款激增，假如这种情况发生在商业银行的账户上，那么赢利动机将驱使商业银行大量增加贷款，从而对宏观经济造成过度的刺激。相比之下，由于政府存款转移到了中央银行账户（国库单一账户）上，中央银行可以通过对货币政策工具的适当使用来解决此类问题。通过实施国库现金管理，可以在使国库存款余额保持在一个基本稳定水平的同时，熨平国库存款波动对基础货币稳定性的影响，有利于保障货币政策目标的实现。

由于在安全性和货币政策运作上的天然优势，多数国家、包括OECD成员国均由央行负责管理TSA。具体表现在：（1）央行为所有政府支出部门和机构开立分账户；（2）央行通过对上述账户的运作和管理，记录政府财政资金变动以及支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息；（3）央行将政府视为最大股东和特殊客户，为其提供优惠于其他客户和股东的多种金融服务。在这种管理机制下，政府对中央银行的内部事务管理，如央行的行政决策、人员任免、会计处理、红利分配等具有否决权和干预权，但央行仍具有独立性：禁止为政府提供赤字融资或贷款；将政府视为银行客户独立向其提供金融服务，并因这些服务向政府收取费用。

TSA机制下的集中化管理的优势和条件是什么？

标准TSA机制最重要的功能就是实现政府现金余额的集中化管理，而集中化管理正是任何良好的政府现金管理系统绝对必要、不可或缺的前提条件。集中化管理包括五个基本要素：集中收缴、集中存放、集中支付、安全储备（保证支付不中断所需要的最低现金余额应集中于TSA）、集中投资。TSA作为政府(整体)存款账户，所有财政资金都应通过这一账户进行拨付；财政资金流向最终收款人前，也要全部集中于该账户上，目前所有经合组织国家都采用这一模式。在TSA下实施现金余额的集中化，是最优化的现金管理模式。从控制资金、减少腐败、提高政府存款与投资的收益、降低政府借款成本等方面讲，现金余额的集中化在任何会计控制和付款模式下都是必需的。TSA的最大优势正在于此。

通过TSA实现现金余额集中化，可以一举解决几个重要问题：在日常工作基础上监控预算执行与财政赤字、尽量减少现金闲置、实现现金资源有效利用、减少拖欠、以及只是在必要时才及时举债以降低债务融资的成本等；便于资金在不同预算单位之间的调度；及时准确评估政府现金余额；同时，TSA还为实现集中化追踪与监控交易和信息创造了前提条件。所有这些方面，正是长期以来中国财政管理上的重大软肋，至今仍然没有从根本上解决。

然而，要实现现金余额的集中化管理，必须具备四个前提条件：（1）国库单一账户(TSA)；（2）国库总分类账户(GLS)，即国库为各支出部门和单位在国库单一账户系统（TSAS）中开设的分类账户，有时也称为控制账户，用以按规定的预算与财务分类和复式记账原理记录政府财政交易，编制能够满足使用者需要的财务报告；（3）发达的银行间资金清算系统，在支出部门账户由中央银行保管的情况下，每天都需汇总出现金余额并进行清算，以减少借款需求和借款成本；（4）GLS与良好的预算分类和财务分类相结合。通常每个预算单位都有相应的一个或几个分类账户(必要时还设立有2-3级分类账户)。GLS可相当迅速地完成公共部门内部间的资金转移，这使得大量的内部交易不必使用银行的资金划拨渠道，因此也不会影响银行持有的国库单一账户的现金余额。

未来努力的方向是什么？

为系统和持久地改善国库体制的功能和运作，提高国库管理工作的成效，未来最重大的课题是致力于建设标准TSA机制。除了前面提及的外，其他需要重点改进的事项至少有五项。首先，鉴于财政资金存量庞大，剩余现金投资需要着手提上日程。有些国家的国库每天都结清各支出部门的银行账户，并将盈余投资于隔夜性的货币市场，同时又可实现对现金余额的日常集中化管理。可供选择的投资工具主要有定期存款、国债逆回购、货币市场拆放、购买高信用等级的债券等；融资工具主要有定期发行短期国债（国库券）、不定期发行期限较为灵活的现金管理券、国债回购、货币市场拆借等。

然而，就中国现实而言，最重要的工作是严格控制剩余现金余额的形成机制，加强预算准备（从预测到预算草案呈交立法机关审查）的基础工作，以及彻底改变部门决策长期取代和压制地方决策的体制软肋，这是导致剩余现金过多的两大根源。

其次，需要建立安全高效的支付体系，包括发展电子化支付、增加授权支付以及实现TSA对供应商的直接支付。对于财务管理能力相对薄弱的一些市、县基层预算单位，可以因地制宜，按照安全、效率、规范的原则，将直接支付与授权支付方式有机结合起来。当前采取的商业银行事前垫付、之后再与央行TSA清算的机制，无法实现对公款流动的全程、逐笔和实时追踪与监控，留下了公款不安全且效率低下的巨大隐患，同时也损害了央行的货币政策功能。

再次，需要大力整合财政账户体系，将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理，尤其要致力于清理整顿各种形式的财政专户，这些专户对公款管理的安全性和效率都构成直接且重大的威胁。

最后，加强和改进国库现金流预测。现金流入预测应在税务、海关等主要收入部门的协助下完成，覆盖主要税种收入和非税收入，并与历史数据作对比分析。国库现金流出预测，重点大于改进支出部门向财政部门报送每月、每日支出预测信息、大额支付提前报备等。

所有以上工作均在中央和地方国库两个层次上展开，相关的修法和立法工作亦应启动。

中央财经大学财经研究院院长 王雍君