国库监督是人民银行经理国库的一项重要职责。2015年1月1日实施的新《预算法》就加强预算监督提出了系列要求，为我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度奠定了良好的法律基础。新《预算法》的实施，使国库监督面临新的机遇与挑战，在进一步强化国库监督职能的同时，受制于体制机制和实践环境等方面的约束，国库监督作用的充分发挥还存在一定的困难。因此，结合国库工作实践，不断完善国库监督的相关配套机制尤为重要。

一、新《预算法》在预算监督方面的新要求

《预算法》是现代法治国家制约和监督政府权力运行的重要法律载体。与原《预算法》相比，新《预算法》在立法宗旨、管理模式、监督等方面均有突破，在完善人民银行经理国库制度方面也有明确要求。

（一）全口径预算管理要求政府财务行为全部纳入预算管理监督

新《预算法》取消了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应纳入预算。与此同时，首次从法律上明确全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四类，在功能定位、编制原则及相互关系方面进行了规范，明确从严控制财政专户的设置，标志着所有政府财务行为均纳入预算管理与监督。

（二）预算信息公开透明要求强化财政预算的全过程监督

近年来，随着纳税人权利意识的增强，社会各界对预算信息公开提出了越来越高、越来越细的诉求。新《预算法》规定，除涉及国家秘密事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。这表明我国预算管理民主化的进程进一步加快，体现了社会主义国家人民当家作主的本质内涵。

（三）预算法治原则要求构建一个行之有效的预算硬约束机制

新《预算法》规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。同时，规定在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；预算调整方面规定：“必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。”这进一步强化了预算的硬约束机制，避免因行政机构拥有较大的预算调整权而导致政府自由裁量权过大，有利于维护预算的严肃性。

（四）从国库集中收付和现金管理视角对国库监督提出新要求

新《预算法》规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”这首次确立了国库集中收付制度在财政管理中的基础地位，有利于解决国库集中收付制度推进缓慢和不规范问题；明确了国库现金管理原则，有利于提高国库资金使用效益，为中央和地方开展国库现金管理提供了法律依据。

二、新《预算法》实施背景下国库监督面临的机遇

从分权制衡的角度看，国库是政府预算资金的保管人，有保管好资金的责任和义务，但无权动用资金；财政有权支配预算资金，但必须合法规范并接受必要的监督。

（一）为加强国库监督、发挥制衡作用提供了法律依据

分权制衡是实现预算监督独立性、公正性和约束力的基础，强化国库在预算资金收支环节中的“实时、事中”监督作用，一定程度上可以弥补现行预算资金收支运行外部监督较弱的缺陷。各级国库多年来较好地发挥了预算收支执行环节的事中、逐笔、实时监督作用。因此，国库监督既符合我国国情，也是人大监督和审计监督的有益补充。

（二）加强国库对预算收入收纳的及时性、完整性监督，确保预算收入的合法性

新《预算法》界定了一般公共预算收支范围，政府性基金、国有资本和社会保障基金的收支范围由法律、行政法规和国务院相关规定确定。规范了收入秩序，规定预算收入应及时、足额征收，不得多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征收入，也不得截留、占用、挪用或者拖欠预算收入，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。国库作为办理预算资金收纳、划分、留解的部门，有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收款项是否按规定及时全部缴入国库，有权检查和处理金融机构占压、挪用所收纳的预算收入和违规为征收机关开立预算收入过渡账户等行为。加强国库对预算收入的监督，保证收入应收尽收，及时入库，既可以防范相关单位或机构截留、挪用收入，也可以防止政府部门因各种目的调剂收入、虚假支出和退库的行为。

（三）强化国库以预算为依据的支出业务审核，维护预算支出的严肃性

目前，我国预算分配体现出行政部门占主导的特点，预算调整的自由裁量权较大。因此，规范预算调整、维护预算的严肃性显得十分重要。按新《预算法》的规定，国库作为具体办理预算支出的部门，通过持续监督政府预算执行情况，能有效防止无预算、超预算、人为调整预算科目等违规行为的发生，切实维护预算支出的严肃性和权威性。

（四）转变国库在集中收付业务中的职能作用，保证预算的全面实施

虽然我国从2001年开始推行国库集中收付制度改革，但受传统管理模式的影响，大量预算资金还在国库体外循环，预算的全面性难以落实。新《预算法》规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府的全部收入和支出实行国库集中收付管理。”这为预算收支从商业银行代理向国库直接收付的转变提供了法律保障，促进国库监督从形式监督转向实质监督。同时，国库作为办理预算资金收支业务的专门部门，可以通过有效的技术支撑，满足不同类型预算资金进入国库、分类核算的需求，进而对不同类型预算资金收支实施全过程监督，使政府活动进入行政及立法层面的监督视野，保证了预算全面性的实施。

（五）加强国库对财政专户的监督，确保预算资金国库“一本账”

目前，各级财政部门还存在不少财政专户，一些预算资金滞留在财政专户，导致“国库单一账户”难以记载政府全部收支活动。新《预算法》对财政专户的设立条件进行了严格规范：“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。”这为完善国库单一账户制度，实现真正意见上的政府收支“一本账”提供了法律依据。人民银行应全面加强国库单一账户建设，逐步取消预算收支过程中的各类过渡账户，实现核算预算收支业务的全覆盖。同时，应充分发挥人民银行对商业银行办理国库经收业务和开立银行结算账户的监管作用，积极参与对财政专户的清理工作，建立财政专户备案制度和财政专户监测制度，加强对商业银行的监督，促进财政专户规范开立和使用。

三、当前国库监督面临的挑战

作为国库经理者，人民银行依据《预算法》、《中国人民银行法》和《国家金库条例》等法律法规赋予的职责，在办理预算收支过程中履行监督职能，有效发现和纠正征收机关和商业银行在办理预算收支等业务中的违法违规行为，但由于历史遗留问题和现实环境的限制，目前国库监督仍面临一些亟待解决的问题。

（一）部分预算资金长期游离于国库之外，实现国库“一本账”还存在一定困难

预算收入方面，新《预算法》规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”但由于我国财政管理体制的历史性原因，目前仍有部分政府收入未纳入或未及时缴入国库，如社会保险基金、教育收费、国际金融组织和外国政府贷款赠款、彩票发行机构和销售机构业务费等收入均缴入财政专户，未缴入国库。同时，已纳入预算管理需缴入国库的非税收入，还普遍存在长时间滞留财政专户的现象，造成国库对这部分预算收入的监督无法正常开展。

预算支出方面，新《预算法》规定对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。事实上，粮食风险金、粮食综合直补资金、农村义务教育专项资金、水利建设专项资金、基建项目等资金仍以专户形式管理，都是一次性从国库调入财政专户，由财政专户支付给最终收款人，国库无法进行序时、准确的监督。同时，在实践中，作为最基层的乡镇，在预算编制和预算执行方面都存在约束力不强、随意性较大的问题，加之未全面执行国库集中收付制度，存在财政专户支出由县级财政将资金划转到乡镇财政的经费账户的现象，导致国库难以对乡镇财政的支出核算实行有效监督。

（二）现行国库集中支付流程设计不尽合理，客观上给国库监督带来较大负面影响

自2001年实施国库集中收付改革以来，税款收入已经实现了税款直达入库，但是，因当时财政、国库的信息化条件的制约，在流程设计上，非税收入采用财政专户汇总缴库，国库集中支付采用“商业银行先支付、国库部门后清算”的过渡性流程设计。目前，财政、国库的信息化系统已经成熟，但过渡性的业务流程一直未作相应调整，致使国库监督面临一定困难。

对非税收入缴入财政专户而言，财政部门签发结算指令后，代理银行方可办理缴入国库手续，存在中间环节多、缴库不及时等问题，加上制度上没有规定非税收入汇缴户纳入代理银行“待结算财政款项”科目下，极大限制了国库监督作用的发挥。在“商业银行先支付、国库部门后清算”模式下，国库部门由逐笔、实时的事中监督变成了汇总、事后的监督，只能被动对全部支付资金进行清算，无法单独拒办某笔或几笔明细支付信息，及时发现和制止不合规拨款的事中监督无法实现，造成监督效能下降。此外，这一流程设计客观上难以杜绝财政部门在额度或库款余额不足的情况下，仍签发支付指令的现象，使得代理银行按指令支付后，国库却无法办理资金清算，造成财政占压商业银行资金，造成变相透支。

（三）预算年度的规定导致国库对预算支出的审核难度较大

由于我国政府预算执行年度实行公历年制，政府预算一般在3月份全国人民代表大会审批通过后形成。因此，在预算审批通过之前，国库在尚无正式预算的情况下仍需办理预算支出业务，造成国库按预算实行监督的作用难以有效发挥。加之实践中财政部门对预算科目调剂、预算调整和预算追加过于频繁，且不能及时将变动情况提供给国库，导致国库按预算审核难度较大。同时，制度规定财政在拨往非预算单位款项时，要向国库提供文件依据，但没有作出进一步明确要求，使得国库人员在柜台审核中难以准确把握。

（四）国库监督手段相对匮乏，限制了国库监督职能的有效发挥

在财政专户监督方面，获取外部数据难度较大。《国家金库条例》赋予国库“监督财政存款的开户”的权限，但没有明确国库监督财政存款开户的手段和措施，致使国库部门难以有效履行该项职责。由于财政专户开设在商业银行，国库很难及时获取财政专户的详细信息，因而难以实施有效监督。近年来，财政部多次出台清理财政专户的文件，但清理财政专户由财政部门负责。

在对商业银行监督检查方面，存在手段滞后、频率较低、成效有限等不足。当前，国库尤其是基层国库对商业银行开展检查时仍主要依靠手工方式，加之受检查时间和人手的限制，国库检查难以深入。由于制度上未明确对商业银行的检查覆盖面，各级国库根据自身情况安排检查范围，存在覆盖面不高、标准不统一的现象。在业务检查方面，基层国库检查的主要内容是税收收入缴库和国库集中支付清算业务，而由于罚则不清晰，非税收入收缴和国库集中支付业务检查涉足相对较少。

四、强化国库监督的建议

新《预算法》的实施进一步明确了人民银行经理国库的地位。各级国库应以此为契机，在预算执行中实施必要的事中监督，切实发挥国库监督在预算执行中的促进作用，维护预算的严肃性和有效性。

（一）加强国库监督队伍建设，坚持国库监管与服务并重

履行监督职能是新《预算法》和《国家金库条例》等法律法规对国库提出的基本要求。国库部门要以新《预算法》的实施为契机，以预算为依据办理收支，以法律为准绳实施监督，确保财政资金安全。国库特别是基层国库要切实转变“重操作、轻监督”的工作意识，创新国库监督思维，树立国库监管与服务并重的意识，在优化国库服务中加强对国库人才队伍的培养与锻炼，通过定期举办培训、选拔新人、开展国库检查等方式提升国库监督人员的综合素质。同时，加强与人民银行会计、信贷等部门的协调配合，通过联合开展业务检查，实现监督信息和资源共享，提升监督效果。

（二）完善制度配套，建立真正意义的国库集中收付制度

修订完善《中国人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》等法律法规，细化人民银行经理国库的职责和权限，进一步明确国库监督的法定地位。建立真正意义上的国库集中收付制度，以国库单一账户为核心制定国库集中收付的制度规范和操作办法，由国库直接办理集中支付和非税收入收缴业务，切实做到所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付到最终收款人。进一步完善《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，明确人民银行国库对代理银行的管理权；完善商业银行代理国库集中收付业务、财政专户开立、使用和报备等方面的监督规定，明确对商业银行代理的国库业务违规行为实行的处罚措施。

（三）优化国库集中收付业务流程，推动国库单一账户建设

建立国库直接办理集中支付模式，减少支付中间环节，实现款项直达最终收款人的目的。对受客观因素制约，不能办理国库集中支付业务的，国库可委托商业银行代理，但要实行“先监督、后支付、再清算”的流程，即财政部门的支付指令必须先发送给国库部门，在通过预算审核后，由国库部门再将支付指令转发给商业银行，并完成清算工作。探索实施非税收入直缴入库的集中收缴模式，丰富TIPS非税收入功能，通过推广POS机刷卡缴税、银行端查询缴税等业务模式，实现非税收入直缴入库。推动国库单一账户建设，加强对财政专户的监督，除法律或者国务院规定需要保留的外，其他财政专户全部予以清理，确保政府全部收入上缴国库，实现真正意义上的预算收支国库“一本账”。

（四）强化国库柜面监督，规范预算审核和政策性审核

国库在办理预算支出时，不仅要监督预算支出凭证要素的准确性和完整性，还要监督预算支出业务的合规性和真实性，重点审核超预算或临时追加支出是否有追加的预算或合规的审批手续，拨付对象是否属于预算单位，及时制止不合理、不合规的支出行为。在办理退库业务中，国库应当做好退库的真实性和规范性审核工作，监督退库范围、项目和审批程序是否合规，退库的依据是否充分，重点关注大额退库行为，防止以退库方式调节收入。

（五）整合优化国库业务系统，强化国库现场与非现场监督

国库集中收付管理需要相应的国库业务系统配套。建议改进TCBS等国库业务系统，提升国库业务处理能力和效率，满足国库直接办理集中收付的需要，实时监督集中收付业务情况。开发和完善国库监督系统，强化国库非现场监督。通过国库监督系统对会计数据和报表信息的自动化处理和实时预警监控，减少人为监督的盲点和误区，实现自动、全面、实时的动态监督和国库风险预警。强化国库风险定量分析与评估工作，加强商业银行重要会计资料的报备与分析，实现国库现场监督与非现场监督的有机结合。

中国人民银行南京分行副行长 奚尚琴