2015年1月1日起实行的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》），明确了加强预算监督的立法宗旨，从多方面进一步完善了人民银行经理国库制度，对进一步加强国库监督工作提出了新要求，也为做好国库监督工作指明了方向。

一、新《预算法》对国库监督工作提出了新要求

（一）“六个第一次”对国库监督的要求更高

新《预算法》对国库监督工作提出了更高要求，突出表现在“六个第一次”。即，第一次规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”（第五十六条），并对财政专户设立作出严格规范，为建立健全国库单一账户制度奠定了基础；第一次规定“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”（第五十七条），为加强预算支出业务监督提供更强依据；第一次规定了国库会计的核算基础“各级预算的收入和支出实行收付实现制”（第五十八条）；第一次明确要求开展国库现金管理“按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”（第五十九条）；第一次专门对退库事项作出规定，该退则退，不该退“不得用退库处理”（第六十条），为监督有关部门利用退库调节国库收支提供依据；第一次把“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”写进法律（第六十一条）。

（二）全口径预算要求国库监督的资金范围更广

新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，要求政府的全部收入应当上缴国家金库，国家实行国库集中收缴和集中支付制度；政府的全部收入和支出都应当纳入预算，强调“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，并对上述四本预算的功能定位、编制原则、相互关系进行了规范。这些规定以法律的形式要求实行全口径预算，并将国库置于政府资金收支管理的枢纽地位，大大拓宽了国库监督的资金范围。

（三）透明预算要求国库监督的责任更大

新《预算法》进一步加强了建设透明预算的法律硬约束，第十四条规定：“除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或者本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明”。第九十一条规定，建立公民、法人和其他组织“三位一体”的预算监督体系。国库作为办理国家预算收支的专门机构，相对于人大、审计及社会公众，掌握着预算执行的第一手资料，拥有《国家金库条例》赋予的监督职责和权限，应积极参与“三位一体”的预算监督体系，承担更大的监督责任。

（四）严格问责的法律规定使国库监督的意义更大

新《预算法》第十章法律责任部分共五条，其中四条的内容都与国库直接相关，明确了虚列收入和支出，违反规定开设财政专户，截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入等办理政府收支业务中若干禁止事项及其法律责任，针对性、操作性更强。加强国库监督有利于促进认真落实新《预算法》，有利于推动对违反新《预算法》的责任人进行严格问责。

二、当前的国库监督工作与新《预算法》要求还不完全匹配

（一）国库集中收付业务流程削弱了国库监督能力

国库监督是国库在办理业务的过程中实施的事中监督。国库集中收付改革后，集中支付业务实行“先支付、后清算”，这种模式下，国库只是进行事后清算，对支出业务逐笔、实时的事中监督名存实亡。在收入业务中允许部分收入缴入财政专户，也没有要求全部收入实行直接缴库，这种“中转”的收入入库模式削弱了国库对收入资金的监督能力。

（二）财政专户清理进展不佳，国库监督资金范围受限

新《预算法》对财政专户的设立作出了最严格的规范，并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。但因财政专户牵涉利益众多，各地清理进程普遍较慢。财政专户成为事实上的“第二国库”，限制了国库监督的资金范围。

（三）责权对等的监督法制体系不完善，国库监督的法制保障不足

目前，国库监督的主要依据还是1985年颁布实施的《国家金库条例》和1998年中国人民银行、财政部、国家税务总局印发的《关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发〔1998〕494号）。由于《国家金库条例》内容滞后，相关条款表述笼统，难以操作和落实。《关于进一步加强国库监管工作的通知》虽然规定较细，但由于是部委发文，主送单位没有商业银行，致使法律层次低、约束力小。因此，新《预算法》对财政专户、国库现金管理、国库集中收付制度、国库收入范围的规定还需要相关法律法规进一步明确。

（四）跨部门监督合作机制不健全，国库监督作用的发挥受限

由于技术上跨部门的国库监督工作信息化建设滞后，监督信息不能充分共享；工作机制上各地、各部门对国库监督的重视程度不一，工作合力有待加强；业务办理中少数财税机关仍然保持原预算法的惯性思维，不合规业务较多。

（五）预算编制不规范，预算计划等国库监督的依据不科学

按照《国家金库条例实施细则》等有关法规的规定，财政机关应及时向国库提供年度财政预算计划等有关预算执行的文件规定。在国库办理业务中，这些预算执行的文件规定是国库进行具体业务监督的依据之一。但由于国有资本经营预算、社会保险基金被纳入预算的时间较短，编制方法并没有形成一套科学规范的体系，各地的理解也不尽一致，在编制时有一定的随意性，会造成少数预算资金归属不当等错误，并进一步影响国库监督的科学性。

三、认真落实新《预算法》，不断强化国库监督工作

（一）优化国库资金收付业务流程，提高国库监督能力

建议尽快完善国库集中收付制度，改进国库资金收付业务流程。一是改“先支付、后清算”为国库通过国库单一账户直接办理集中直接支付业务。二是因条件所限，暂时难以改变“先支付、后清算”业务流程的，要坚持由财政部门向国库下达财政或预算单位的支付指令、经国库审核后由国库委托代理银行办理支拨，日终前再由代理银行汇总与国库清算。三是对于收入业务，尽早取消汇缴专户或过渡户，变集中汇缴为直接缴库，相关收入直接缴入国库单一账户。

（二）强化财政专户治理，推动国库监督资金“全覆盖”

建议疏堵并举，综合治理财政专户。从疏导方面看，要重视地方政府通过财政资金撬动信贷资金、吸引金融机构入驻等依附于财政专户的发展利益问题，引导和支持扩大直接融资，减少地方财政在商业银行开立专户、存放国库资金、并转化为信贷资金的动机。从严格管理方面看，一要大力压缩财政专户的资金规模，促使资金回流国库，推动国库监督资金范围的“全覆盖”。二要整合行内有关部门的职责，加强财政专户管理。坚决取消不符合新《预算法》规定的财政专户及子账户。对于符合法律规定的专户，积极推动开设在国库。对确需在商业银行开设的专户，应加强开销户及资金变动的监督。积极向党政、人大及审计部门反映执收部门不按规定向国库单一账户划转汇缴专户资金的问题，推动专户资金及时缴入国库单一账户。

（三）加强法制建设，建立责权对等的国库监督法制体系

一是建议尽快修订《国家金库条例》或制定《国家金库法》，对国库主体的唯一性（即各级国库是由人民银行或其分支机构经理）、国库的职责与权限及国库监督的法律地位、国库查处违反国库业务规定的手段等做出明确规定，避免国库法制规定的“碎片化”或选择性执行，夯实国库监督的法制基础、强化国库监督的权威。二是在修订后的《预算法实施条例》中要明确财政专户应开立在国库或在不具备条件的地方开立在经国库同意的商业银行，以落实新《预算法》规定的“全部政府收支的国库集中收付”；要明确各级国库现金管理的“三台”原则，更好地协调财政政策与货币政策，避免两大政策互相干扰、甚至“打架”。

（四）大力学习宣传新《预算法》，健全跨部门国库监督合作机制

加大对新《预算法》的学习宣传，提高各级财税、海关及商业银行的守法意识和能力，提升社会各界，尤其是党政、人大对国库监督工作的重视程度，营造良好的监督环境。开发联通财政、税务、海关、国库、商业银行、甚至包括纳税人、预算单位的国库监督系统，提高国库监督工作的智能化水平，从技术上推动建立跨部门的国库监督合作机制，提高对政府全部资金的监督能力，确保应收尽收、当支则支，避免资金的库外运行、入库时间过长、出库后闲置不用等不合理现象。

（五）进一步提高预算编制水平，为国库监督提供科学依据

结合我国国情及预算管理实际，积极借鉴西方国家成熟经验，尽快建立编制政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的科学体系，细化编制规则，提高预算的编制水平，逐步建立四本预算之间的勾稽关系，为国库业务监督提供科学的预算执行计划。

郑州中心支行副行长  朱培玉