陈小云

 

一、金融法制建设是金融生态建设的重中之重

金融生态环境通常可以理解为金融组织赖以生存、竞争和发展的各种外部政治、经济、法律、社会、文化环境因素在相互联系和动态演化中形成的有机整体，其中法律环境是金融生态环境建设的关键之一。

金融法制建设的作用是创设金融活动主体的行为规则，保障金融生态环境的健康发展。首先，法律构建金融组织市场准入、退出和公平竞争机制，使金融组织优胜劣汰，保持金融生态环境的良性发展和动态平衡；其次，法律确立金融生态环境的自我调节机制，通过对金融监管、金融组织自律和金融创新等方面的规范，防范和化解金融风险，保护投资者，增强金融生态环境的稳定性和适应性；再次，通过对不同类型的金融组织、金融产品和金融活动的立法，创造各种金融组织和金融活动的发展空间，保持金融生态环境的物种多样性，鼓励金融创新。

金融法制建设也为金融生态环境在政治、经济、社会、文化等方面的改善提供保障。以法律的形式将金融政策规范下来，不仅能够强化政策的执行力并减少执行成本，还可以一定程度上防止不利金融生态健康发展的政策出台；法律对产权、投资人权益、金融产品法律关系等的保护和确认，对金融违法行为的打击，可以优化金融生态的经济运行环境；法律还可以在很大程度上引导和促进积极向上的金融文化的确立和发展，这在构建良好的信用环境、良好的金融机构内部文化和金融活动行为模式等方面表现得尤为突出。

正如中国人民银行行长周小川所指出的，法律制度环境是金融生态的主要构成元素。金融法制建设直接影响着金融生态环境的有序性、稳定性、平衡性和创新能力，决定了金融生态环境将来的发展空间。

二、当前我国金融法律环境的几个问题

改革开放以来，特别是随着近年来金融改革的不断深化，我国的金融生态法律环境已经得到了很大的改善。但是，我国金融生态环境中的一些重要问题还未从法律制度的层面加以解决，金融生态环境自身不断发展完善与个别金融领域法制建设相对滞后的矛盾仍然存在。当前，我国金融生态法律环境面临以下几个方面的问题：

（一）规范的金融机构和其他企业市场退出机制缺失。规范的金融机构市场退出机制是金融生态法律环境的核心内容之一。当前我国规范的金融机构市场化破产机制尚未建立。一方面，对金融行业的过度保护，导致经营不善乃至严重资不抵债的金融机构无法及时退出市场。由于金融机构破产法律制度缺失，中央银行和各级财政又不得不采取非市场化的救助手段，使得问题金融机构的风险继续沉淀累积，从而最终影响到整个金融体系的资产质量和经营水平。另一方面，即便是少量采取市场退出措施的金融机构，其关闭仍主要通过行政手段完成，带有明显的政策性特征。并且，由于缺乏有效的存款人和投资人保障机制，金融机构的债务（尤其是个人债务）往往还是由政府兜底，隐含着很大的道德风险。

一般企业的市场退出也面临着《企业破产法》调整范围有限、有效的破产程序和相关制度没有确立、政策性破产普遍化等问题，导致债权人特别是银行债权人的权益无法得到充分保护。

现行《企业破产法》仅适用于全民所有制企业。就其中的制度构建而言，国际上普遍采用的破产管理人制度没有建立起来，清算组往往漠视债权人的利益；就破产程序而言，在破产案件的管辖与受理、债权人会议、监督制度等方面的规定也不很健全。而实践中政策性破产的扩大化也进一步削弱了法律对破产企业债权人保护的力度，造成了银行债权人的经营风险。

规范的金融机构和其他企业市场退出机制的欠缺，导致当前我国金融生态环境负担沉重，制约了我国金融机构和金融业务的发展。

（二）金融信用法律环境尚待完善。金融信用环境的建设是一项复杂工程，它要求在金融市场上包括金融机构在内的各个交易主体，都能够本着诚实守信的理念进行交易。作为金融生态环境的重要组成部分，良好的金融信用环境不仅是文化建设、更是法制建设的结果。当前金融信用法律环境的不完备突出表现在信贷征信业尚无专门法律或法规加以规范，征信业的定位、发展模式和发展方向不够明确，对征信机构、征信业务活动进行监管无法可依。

（三）金融法治力度薄弱。对金融违法犯罪行为的有效打击是金融生态环境自我调节、自我净化机制的基础。现行《刑法》的有关规定不能满足打击金融犯罪行为的要求。《刑法》关于挪用资金罪的规定，仅适用于金融机构的工作人员挪用客户资金的行为，而不适用金融机构挪用客户资金、资产（如国债）的行为；对操纵金融机构挪用客户资金、资产的单位和个人，也很难根据《刑法》加以制裁。

（四）金融执法环境不佳，行政干预严重。执法环境对金融生态环境各项功能的充分发挥具有重要意义。当前我国金融执法环境的缺陷主要是执行时间长、程序复杂、成本高昂，地方保护主义和行政干预比较严重。

三、改善金融生态环的法律制度和执法环境

现阶段，我们应当从制度建设和执法环境建设两方面着手，构建合理高效的金融生态。

一是修改《企业破产法》，完善融机构破产法律制度，建立市场化的企业破产机制。建立破产管理人制度，完善债权人会议、破产重整、破产申请和受理以及债务人财产清算等制度。给予有物的担保的债权绝对优先的清偿顺位。作为金融机构破产法律制度的补充，应当建立有关存款保险机制和证券投资者保护机制的法律制度，降低金融机构破产的社会成本，防止系统性金融风险。

二是加快征信立法步伐，规范征信业的发展，推动征信体系建设，为培育良好的信用文化打好基础。征信法律制度应当明确征信业主管部门、监管职能和监管法律责任，明确征信机构的市场准入条件，规范高级管理人员的任职管理和从业人员的从业管理，规范征信业务的管理，包括信用信息的采集、存储、加工、披露和使用，确定中央基础数据库的法律地位及其与征信机构之间的关系。

三是修改《刑法》，强化对金融欺诈行为的打击力度。只有严厉惩治挪用金融机构客户资金、资产的违法犯罪行为，追究相关责任人的刑事责任，才能有效维护社会秩序和金融稳定，发挥金融生态环境的自我调节和自我净化功能。应进一步扩大金融欺诈犯罪主体的范围，建立健全修改有关委托理财、金融衍生产品、金融结构性产品和金融控股公司等的法律规范。同时，要加强执法环境建设，提高执法效率。

 

（本文作者系中国人民银行条法司司长）