2008年10月16日，美国联邦储备委员会发布了关于对银行控股公司及外国银行组织在美国分支机构加强全面监管的指导文件，并认为这将有利于美联储的监管人员与其他国内和国外的监管者紧密合作，更好地全面了解和评估银行组织的运营和风险。以下是对该指导文件的简要介绍。

对银行控股公司及外国银行组织在美国分支机构的全面监管

 

 一、加强监管的主要目标和方法

联储利用系统的方法对银行控股公司以及外国银行组织在美国的分支机构进行评估。联储利用三个主要方法来了解、监管、评估银行控股公司和外国银行组织：持续监控、业务审查、内控测试。

联储对银行控股公司和外国银行组织的监管目标是相同的。不过，信息的类型和数量以及监管的范围和程度有所差异。

（一）主要监管目标

联储在履行对银行控股公司和外国银行组织的监管职责过程中，将以下主要监管目标作为指导：

1、全面了解银行控股公司及外国银行组织在美国的分支机构

监管目标：联储对每个银行控股公司及外国银行组织在美国的分支机构进行全面了解。主要包括：

公司战略和重要活动；

业务范围、法律实体以及控制结构，包括多重法律实体之间的相互联系和依存关系；

公司管理、风险管理和风险内部控制；

具体某个银行组织的重大金融市场活动。

2、综合评估银行控股公司及外国银行组织在美国的分支机构

监管目标：联储综合监管每一个银行控股公司，通过对以下方面的评估来确定RFI（风险管理、财务状况和影响）等级：

主要公司管理、风险管理和控制功能；

整个组织的财务状况是否良好；

非银行实体对银行控股公司附属存款机构的潜在负面影响。

联储也对外国银行组织在美国的分支机构进行监管和评估，评级考虑的因素与上述相同。

3、机构之间的协调

监管目标：有效、综合监管需要联储和国内外相关监管者建立强有力的合作关系。为了实现这一目标，联储把工作的性质和范围定位于银行组织的法律实体、控制结构以及业务风险。在该方面，联储：

参考国内外相关监管者提供的广泛的评估和信息；

将监管重点放在那些不被其他监管者监管的银行活动的实质性风险；

参与国内外监管者信息共享，协调可适用的法律，为每个银行组织的全球活动提供广泛的统一监管。

（二）综合监管中风险关注的方法

联储使用一种风险关注方法来监管银行组织。在此方面，联储将监管行为的重点放在识别银行组织的最高风险领域，以及评估银行组织识别、衡量、监控这些风险的管理能力。此外，联储通常更积极广泛地致力于对那些最大、最复杂的银行控股公司和外国银行组织进行监管。通过对这些组织的特别关注，联储希望把对公众（包括消费者）、国内外金融市场和金融体系、纳税人的不利影响降低到最小。

联储还对核心清算结算组织或在主要金融市场上占据重要地位的组织所使用的风险管理及内部系统进行特别监管。

与银行不同的是，银行组织的非银行附属机构不可以获得联邦存款保险公司的保险，也不可以使用联储的贴现窗和支付系统。因此，适用于银行的法律和监管政策不适用于非银行机构。联储对银行组织的非银行附属机构的监管方式体现了这些差异。根据《BHC法》，联储对非银行附属机构的监管主要在于确保非银行附属机构不会给会员存款机构或银行控股公司，以及外国银行组织对这些存款机构的支持能力带来实质性的金融、法律或信誉风险。

作为监管程序的一部分，联储审查银行控股公司和外国银行组织在美国的分支机构所采用的系统和管理方法，来监督和保证银行组织（包括其非银行附属机构在内）遵守适当的法律和规则，以及那些相关的消费者保护条款。联储还通过鼓励公开披露来加强市场规范。

（三）监管分类

联储对银行控股公司和外国银行组织在美国分支机构的统一监管方案的一个重要方面是根据相似的特征和风险类型评估银行组织中各团体的业务活动。目前，联储在对监管方案进行结构化中所使用的监管分类如下：

银行控股公司分类：

大型复杂银行组织

地方性银行控股公司

社区银行控股公司

外国银行组织分类：

大型复杂外国银行组织

多个分支机构的外国银行组织

单一分支机构的外国银行组织

1999年，联储建立了对国内和外国大型复杂银行组织的监管方案。大型复杂银行组织的特征表现在：其国内和国际业务的范围和复杂性；参与大规模支付和结算系统；其保管和信托业务的广度；其管理结构的复杂性。要成为一家大型复杂银行组织，这家银行组织必须符合特殊的标准，至少在一个主要金融市场被看作是重要参与者。

没有被界定为大型复杂银行组织的银行机构属于地方性或共同银行控股公司，或者是多个分支机构或单一分支机构的外国银行组织。虽然这些类型的银行组织有很大差异，不过大部分非大型复杂银行组织具有较为简单的管理结构，这使单一监管者全面掌握银行机构业务、风险管理、监控等重要方面的可能性大为增加。

二、联储重要监管行为总述

根据指导文件，联储对每一家银行控股公司和外国银行组织在美国的分支机构都会：

了解其战略、主要收入来源、风险、业务、法律实体结构、管理和内部控制框架，以及在主要金融市场的活动等方面的关键要素。

评估（i）风险管理系统和对组织活动内部主要风险控制的有效性，（ii）银行组织的财务状况，以及（iii）非银行机构对会员存款机构的潜在负面影响。

这种了解和评估包括谨慎性和消费者合规性监管，并反映了联储工作人员从所有可用资源中做出的判断。联储关注的主要方面包括：

关键的公司管理机能，包括内部审计；

风险管理和对主要风险的内部控制功能；

对于作为大型支付系统运作者和市场参与者的公司，其核心清算和结算活动、相关风险管理以及内部控制；

对于大型复杂银行组织，其在关键金融市场中的活动、相关风险管理以及内部控制；

伴随潜在金融市场出现的新兴商业领域；

稳固的财务实力（如果是外国银行组织，则为其美国分支机构的财务实力）；

重要的非银行附属机构的风险管理和财务状况；

母公司以及非银行性融资和流动性（如果是外国银行组织，则为其美国分支机构的融资和流动性）。

根据指导文件，联储对几个领域的控制程序是以至少三年为一个周期的测试为基础，并以至少一年进行一次的重新评估为补充，以此来识别内部风险、控制结构或与控制相关的潜在问题是否发生变化。这些领域包括：

内部审计结构；

母公司以及非银行性融资和流动性（如果是外国银行组织，为其美国分支机构的融资和流动性）；

在适用的情况下，核心清算和结算活动；

在适用的情况下，银行组织在主要金融市场的活动。

根据指导文件，联储将最大程度地利用主要相关监管者的信息和评估，并与这些监管者一起对每家银行控股公司或外国银行组织在美国分支机构的相关公司管理机能、对主要风险的管理和内部控制机能、财务状况以及其它方面的评估进行汇总。此外，由于对银行控股公司或外国银行组织的附属机构有特殊法律限制，联储将继续对银行控股公司或外国银行组织的附属机构进行检查或要求其提供专门的报告。