2008年9月22日，美国联邦储备委员会发布了一项对银行及银行控股公司股权投资的政策声明，该声明主要针对向银行或银行控股公司投资达到“控制性影响（controlling influence）”的数量进行了解释，使投资美国银行业的机构在不作为银行控股公司的情况下更易进行。以下为简要介绍。

 

CFR§225.144  银行和银行控股公司中股权投资的政策声明

 

（a）介绍和指导原则

多年来，银行控股公司、非银行金融公司、私人股权基金以及其它公司在银行和银行控股公司中持有少数股权投资。这些投资通常会涉及《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act，简称“《BHC法》”）以及联储“Y规则”下适用于银行控股公司的监管、规则和其它要求。总的来说，《BHC法》适用于任何控制银行或银行控股公司（银行组织）的公司。根据《BHC法》，如果（i）公司直接或间接或通过其他一个或多个实体来拥有、控制或掌握银行机构25%或以上的任何类型具有投票权的证券；（ii）公司以任何方式控制银行机构多数董事或理事的选举；或（iii）董事会决定，该公司直接或间接地对银行机构的管理和政策具有控制影响力，那么这家公司被定义为控制一个银行机构。

《BHC法》中“控制”定义要求投资者对银行组织的管理或政策拥有一定数量的影响，但又少于绝对控制，不需要投资者对银行组织的管理和政策拥有绝对的控制权。因此《BHC法》中对“控制”的基本定义是基于拥有银行机构25%或以上投票权股份——这个数量令投资者在大多数时候无法绝对掌控决策，却又在决策过程中起到重要作用。

评估一个投资者是否具有控制银行组织的能力，《BHC法》关注两个问题：首先，对银行组织拥有控制力的公司具有金融和管理方面的实力、诚信和能力，有能力保证银行安全合理的运营。其次，《BHC法》限制银行业和商业的混合。

（b）历史背景

1982年，联储发布了主要针对银行控股集团跨州投资银行过程中所涉及跨州法律的一项银行控股公司非投票股权投资的政策声明（简称《1982年政策声明》），为《BHC法》中“控制”定义的“控制影响力”首次提供了解释。

《1982年政策声明》应用于很多方面，但是联储一直将其作为审查银行组织的少数股权投资是否将使投资者对银行组织的管理或政策具有控制影响力的指导原则。该政策明确了许多结构性方法，例如限制使用那些抑制银行组织管理判断力的契约，限制投资者获得银行组织投票权和非投票权股份的数量，以及限制投资者转移大批量投票权股份的能力。联储相信这将限制投资者对银行组织进行控制。

自《1982年政策声明》开始，联储通过认真考虑投资者对银行组织投资以及与银行组织关系的所有事实和情况，来确定投资者是否对银行组织的管理或决策具有控制影响力。许多少数股权投资者通过向联储提供一系列被动承诺以及避免某个控制增强机制，来避免获得对银行组织的控制影响力。具体来说，少数股权投资者通过以下措施来避免获得银行组织的控制权：

限制其在银行组织中投票权股份以及总股权投资的规模；

避免那些会令投资者对银行组织进行主要决策的管理能力和运营造成限制的契约；

不试图影响银行组织的重要决策和运营；

限制董事和管理人员在银行组织内的交叉任职；

限制投资者和银行组织之间的商业联系。

（c）避免控制的具体途径

自从《1982年政策声明》发布以来，联储审查了大量的在银行组织中的非控制性投资，并相信有必要对这个领域的指导原则进行更新。联储仍然相信，在《BHC法》框架下，投资者可以在银行组织中获得少数股权投资而又不对银行组织具有控制影响力。联储相信，判断投资者是否对银行组织具有控制影响力，取决于每个案例的所有事实和情况。

（1）董事任职

联储通常不允许拥有银行组织10-24.9%投票权的公司（即“少数股权投资者”）进入该银行组织的董事会。回顾以往惯例，联储认为，持有少数股权的股东在通常9-10个席位银行董事会中占有一席，如无其他方面控制力的配合，这些股东也很难影响银行组织的管理和决策。另一方面，当少数股权投资者在董事会席位与其在银行组织中的总体利益比例相匹配，但投票权不超过25%，股东中另有一个银行控股公司，根据《BHC法》控制银行组织时，少数投资者在董事会拥有两席，也不会对银行组织产生控制性影响。

联储认为，进入银行组织董事会的少数股权投资者不应该担任董事会主席或者董事会中委员会的主席。不过，联储认为，少数股权投资者可以成为委员会成员，前提是其在委员会中的席位不超过25%，且没有权利或实际能力单方面制定约束银行组织董事会或管理方面的政策或其它决定。

（2）股权总数

《BHC法》中定义“控制”的三项标准没有明确提到非投票股权投资。然而，联储认为，包括投票权和非投票权股份在内的股权投资总数是衡量投资者拥有的影响力的重要指标。因此联储认为除少数特例以外，无投票权股权超过25%也会对银行产生控制影响。

联储认为，对银行组织拥有大量股权投资的投资者，很可能对银行组织的管理或政策具有控制影响力。拥有大量股权投资的投资者会有很强的动机来影响其所投资的银行组织。这些投资者凭借大量的股权投资，在银行组织发生财务困难时最先承担损失，在银行组织盈利时最先参与分配利润。此外，银行组织也非常重视其大股东，让股东确信银行组织有能力在未来提升股权资本价值，并尽力避免现有股东卖出大量股份从而造成负面市场信号的情况发生。

另一方面，非投票股权没有为股东提供可以直接参与银行组织的管理和决策过程的投票权利。此外，《BHC法》中定义“控制”为拥有25%或以上的投票权证券，但没有对非投票权股份做限制。联储认为，在多数情况下，拥有银行组织总股份的25%或以上的投资者拥有充足的资本资源来控制影响银行组织的管理和政策。不过，联储还认识到，投资者通过非投票权股份行使控制影响力，很大程度上取决于投资者在银行组织中整体投资的性质和范围，以及银行组织的资本结构。

（3）管理协商

在多数情况下，少数股权投资者同意不试图影响其所投资的银行组织的运营、管理或战略；不利用威胁卖出其在银行组织的股份来影响银行组织的管理决定；不过问银行组织其他股东的事宜。这些承诺限制了少数股权投资者对银行组织管理或政策的控制影响力。

联储认为，非控制权的少数股权投资者一般可以在任何政策和操作方面与银行组织的管理层沟通，或提议在任何政策和操作方面对银行组织管理进行改变。例如，投资者可以直接地或通过在银行组织董事会中的代表，来提议改变银行组织的分红政策；讨论增发债务或股权融资的战略；建议银行组织应增设（或退出）新的业务；或者试图说服银行组织管理层与其他机构合并或将银行组织出售给潜在收购者。虽然这些类型的讨论表现了投资者试图影响银行组织的管理或政策，但是讨论内容本身不是《BHC法》所要规范的控制影响力。

为避免出现控制影响力，决策权根据情况属于银行组织的股东团体、董事会或管理层。少数股权投资者在决策中的作用必须被限制在股东大会以及董事会中行使投票权利。

（4）其它控制的形式

（i）商业联系。联储禁止非控制权的少数股权投资者与银行组织发生任何物质商业交易或联系。联储认为，银行组织的主要供应商、客户或贷款人（特别是当其持有较大数量投票权股份时）通过威胁终止或改变商业联系，能够对银行组织的管理和政策产生巨大影响。

不过，联储通过多年的研究认识到，不是所有的商业联系都会为投资者提供控制影响力。相应地，联储经常允许限量的非物质的商业联系，尤其是当投资者在银行组织中的投票权股份更接近10%而不是25%的时候。不过联储还是认为，商业联系应该受到限制。

（ii）合约。由于《BHC法》中对“控制”的定义明确地包括了持有投票权证券一定数量的百分比，因此公司通常使其在银行组织的投资结构中包含非投票权证券，并试图用合约式协议来取代通过投票权证券获得的权利。联储一直认为，合约限制了银行组织管理重大政策和决定的判断力，对公司形成控制影响。特别是，联储关注到合约或合约条款限制或阻碍银行组织对下列活动做出决策的能力：对管理人员的聘用、解雇和薪酬；参与新的业务或对运营的重要改变；增发债务或股权资本；合并或重组；出售、租借、转移或处置物质设施或主要资产；收购或控制其它公司。

（d）总结

综上所述，判断一个少数股权投资者是否对其所投资的银行组织的管理或政策具有控制影响力，取决于投资者对银行组织投资以及与银行组织关系的所有事实和情况。本政策声明列出了一些联储在判断银行组织中的投资是否符合《BHC法》非控制目标时所考虑的最重要的因素和原则。

重要的是，判断控制影响力不仅取决于投资者和银行组织之间契约性权利和义务，还取决于投资者对银行组织的实际影响力大小。因此，联储还会一如既往地密切监控银行组织中的少数股权投资，以确保投资者没有对银行组织的管理或政策行使实际的控制影响力。联储还会继续评估其在这个领域的政策，并进行适当修正，以确保银行组织的少数股权投资与《BHC法》一致。