近二十多年来，中国金融监管理念和监管方式逐步适应市场经济发展的需要，金融监管工作取得了明显成效。改革初期，金融监管以合规性监管为主，监管措施的实施着重于金融机构的市场准入审批和各项金融政策执行情况的检查。随着中国经济转轨进程的深入和金融业风险因素的增加，以合规性监管为主的监管理念和监管方式已难以适应金融业稳健运营和发展的需要，金融监管的重心开始转向依法监管和风险监管，以保证金融机构合法稳健运营。中国人民银行在不断吸收国际成熟监管经验的同时，特别注重结合中国的实际情况，树立新的监管理念，探索新的监管手段和举措；强调金融监管的目标是保障金融体系的稳定、安全和高效，不但从外部力量介入的角度来考虑有效的监管策略，而且更注重从金融机构内部的激励和约束机制以及市场竞争等方面，进一步发挥金融监管的作用。

近些年，中国人民银行采取一系列政策和措施以整顿金融秩序，防范和化解金融风险；各类金融机构也采取大量措施处置不良资产和防止新的风险的产生，金融资产质量逐步得到改善。不容忽视的是，近两年银行不良贷款比率虽然有所下降，但目前仍处在高位。中国加入世界贸易组织后，金融业开放程度将不断扩大，国内金融市场与国际金融市场的联系更加紧密，金融业的竞争日益加剧，金融工具创新不断加快，高科技在金融行业大量应用，新的风险因素也会层出不穷。这不仅对金融机构的经营理念和经营策略形成了挑战，同时也对金融监管当局提出更高的要求。

2002年,中国人民银行继续加强金融监管，调整和完善监管体制，充实监管力量，明确监管职责，积极采取措施防范和化解金融风险，维护金融稳定。

对国有独资商业银行的监管

2002年，中国人民银行在调整监管机构设置和职责分工基础上，针对国有独资商业银行分别设立监管组，合理调配监管力量，强化法人监管，加强风险监测，进一步提高监管质量与监管效率。

全面开展贷款质量五级分类管理工作。2001年12月，中国人民银行下发《关于全面推行贷款质量五级分类管理的通知》，并公布《贷款风险分类指导原则》，决定自2002年起，在全国各类商业银行全面施行贷款质量五级分类管理。2002年，四家国有独资商业银行已初步建立贷款质量五级分类管理制度并拟订了实施细则，将贷款质量五级分类纳入日常信贷管理，并按季向中国人民银行报告贷款质量五级分类结果。

核查重要监管数据。查清国有独资商业银行不良贷款比率仍然较高的原因、非信贷资产损失情况、资本充足率不足的原因；查清国有独资商业银行历年上缴利税、拨备前利润、中间业务收入占比、人均利润、所有者权益等重要数据，并与股份制商业银行和境内外资银行进行比较分析。

综合考评经营业绩。对国有独资商业银行实行综合考评制度，促其积极推行审慎会计制度和信息披露制度，提高资本充足率，降低不良贷款比率。要求不良贷款比率每年下降2-3个百分点，到2005年实现降至15%的目标。年底，四家国有独资商业银行不良贷款比率为21.41%，比年初下降3.95个百分点；当年实现利润306.20亿元，比上年增加75.82亿元。

继续加强现场检查。2002年，中国人民银行对国有独资商业银行进行了一系列现场检查，其中系统性检查达16项。比较重大的有：(1) 对单笔大额不良贷款进行检查，共检查机构118家，检查金额573亿元，处罚有关责任人114名；(2)对不良贷款余额大、占比高的248个二级分行进行检查，检查金额1 347亿元，建议处罚有关责任人1 101名；(3) 调查可疑类贷款实际损失情况，查出可疑类贷款中实际损失占比为42.27%；(4)对损失类贷款原因进行调查，调查金额2 845亿元；(5) 对内部控制制度建设及执行情况进行检查，共检查国有独资商业银行总行100个部门，涉及内设处室675个，及时发现各种问题。

对中小商业银行的监管

2002年，中国人民银行加强了对中小商业银行公司治理、内部控制、资产质量、资本充足率、高级管理人员行为规范等方面的监管，并采取一系列措施有效化解和处置金融风险。

改善公司治理。制定并颁布《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事、外部监事制度指引》，督促股份制商业银行建立良好的公司治理结构，形成科学有效的决策机制、约束机制和激励机制，实现稳健经营和可持续发展。指导、督促城市商业银行逐步规范公司治理结构，推行对城市商业银行董事长、行长等高级管理人员履行职责情况及经营管理业绩进行年度考核制度。

加强内部控制。通过现场检查，督促中小商业银行强化内部控制，建立风险防范机制。对股份制商业银行内部控制状况进行现场检查，检查内容主要包括内控基本框架、授信业务、中间业务、资金业务、会计业务和计算机管理等；对城市商业银行公司治理、内部控制、资产质量、高级管理人员履职情况进行现场检查，提出明确的整改要求，并向当地政府通报有关情况。督促城市商业银行全面推行支行行长（副行长）轮岗制度， 90%以上的城市商业银行都完成了此项工作。

推行贷款五级分类制度。结合对股份制商业银行资产质量专项检查，督促股份制商业银行全面推行贷款质量五级分类制度。重点检查贷款风险分类标准、分类程序，以及对贷款五级分类的定期评估情况；对表外授信业务的风险分类办法及执行情况；抵债资产、长期投资、拆出资金等非信贷资产风险状况。制定并下发《城市商业银行贷款五级分类实施意见》，确定了城市商业银行贷款五级分类培训大纲。认真贯彻“一行一策，分类监管”的原则，采取多种措施，督促各城市商业银行加大不良资产处置力度，降低不良资产存量；强化内部管理尤其是信贷管理，防止出现新的信贷风险。年末，11家股份制商业银行不良贷款比率为9.5%，比年初下降3.44个百分点；111家城市商业银行不良贷款比率为17.7%，比年初下降6.33个百分点。

密切关注高风险机构。对少数高风险机构派驻特别监管小组，加强风险监测，严防发生支付风险，并与当地政府共同制定化解风险措施，落实责任。

加强资本金管理。根据巴塞尔新资本协议的要求，加强对中小商业银行资本金管理，鼓励中小商业银行通过多种渠道筹集资本金，逐步建立资本金补充机制；积极支持、引导和规范中小商业银行吸引外资和民间资本改善股本结构，引入先进的管理体制和经营机制，全面提高市场竞争能力。

清理整顿邮政储蓄机构

历史上，中国邮政储蓄在筹集资金以支持国民经济建设方面曾起过积极的作用。但是，多年来由于监管工作不到位，致使多数邮政储蓄机构存在一定程度的违规行为。2002年，中国人民银行对邮政储蓄机构违规行为进行了全面检查，发现的问题主要包括高息揽储、违规设立网点、公款私存、恶意从中国人民银行汇兑账户透支转储等。共检查机构28095户，查出违规揽储金额324亿元；处理邮政储蓄机构2 754个，处分责任人501名。

对外资银行的监管

中国人民银行按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资金融机构管理条例实施细则》，加强对外资银行市场准入、业务经营等方面的监管。依法对外资银行注册资本和营运资金提出新要求，在华外资银行注册资本和营运资金总额比上年同期增加38.9%。2002年，中国人民银行受理了8家外资银行设立分行的申请，批准其筹建；批准5家外资银行开办网上银行业务；批准19家外资银行在华设立代表处；批准23家外资银行机构经营人民币业务，获准经营人民币业务的外资银行总数已达53家；已有65家外资银行机构可对各类客户经营全面外汇业务；批准关闭9家外国银行分行；批准1家外国银行分行降格为代表处；批准关闭19家代表处；公告撤销3家代表处。

年末，在华外资银行营业性机构180家，代表处211家；在华外资银行资产总额391.54亿美元，负债总额349.41亿美元；2002年全年累计实现盈利1.84亿美元；年底不良贷款比率为6.19%。

对非银行金融机构的监管

2002年，中国人民银行继续整顿、规范非银行金融机构，在不断加强日常监管工作的同时，鼓励非银行金融机构稳健发展。年末，全国共有非银行金融机构191家，其中，信托投资公司104家，企业集团财务公司74家，金融租赁公司12家，中国银联公司1家。非银行金融机构总数比2001年底减少35家。

制定规章制度，加强金融监管。5月，修改并颁布《信托投资公司管理办法》，6月颁布《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》，要求信托投资公司在开展信托业务时，自觉遵守《信托法》和《信托投资公司管理办法》等法规，把对委托人和受托人的诚信义务放在首要位置。10月，针对资金信托业务开展的具体情况，出台《中国人民银行关于资金信托业务有关问题的通知》，及时纠正信托投资公司的一些违规行为。参照财政部2002年颁布实施的《金融企业会计制度》，要求重新登记的信托投资公司按照新的财务会计制度，试编信托资产管理会计报表。10月，颁布《汽车金融机构管理办法》的征求意见稿，向社会公开征求意见。

加强现场检查和非现场监管。对任期满2年的高级管理人员任职资格进行全面考核；对重新登记的信托投资公司的资本金真实性、原有业务清理情况和新业务开展情况进行全面摸底调查；对企业集团财务公司、金融租赁公司的法人治理结构和整改落实情况进行全面检查；加强对货币经纪公司、财务公司和信用卡公司等三类外资非银行金融机构驻华代表处的监管工作；对全国24家外资非银行金融机构驻华代表处进行全面检查，并针对检查中发现的问题提出整改意见。

加强整顿和规范工作。一是根据信托整顿工作的部署和要求，及时出台了各种政策措施，指导信托投资公司的重新登记工作。年末， 104家信托投资公司中，已获准重新登记44家，拟撤销尚未对外公告3家，拟转制尚未完成27家；全国信托投资公司数量继续减少，与上年末相比减少38家。重新登记的公司恢复正常经营后，陆续推出一些信托产品，受到社会欢迎。二是按照《企业集团财务公司管理办法》和《金融租赁公司管理办法》（统称《管理办法》）的要求，继续督促不符合《管理办法》规定的企业集团财务公司、金融租赁公司清理违规业务、调整业务范围以及增资扩股。年末，49家企业集团财务公司和10家金融租赁公司分别完成整顿规范工作；新批准5家企业集团财务公司开业。

积极处置高风险机构。在国家有关部委和地方政府的支持与配合下，采取措施化解非银行金融机构的风险。年末，全国114家高风险信托机构中有110家对外公告撤销。撤销了重庆四联财务公司和中国华诚财务公司等2家严重违规经营的企业集团财务公司；对已停业整顿的海南省5家高风险金融租赁机构实施个人债务确认、兑付工作和资产清收工作，消除了金融风险隐患，维护了社会稳定。

对城乡信用社的监管

2002年，中国人民银行进一步加强对城乡信用社的监管，采取一系列措施防范和化解金融风险。年末，全国共有城市信用合作社758家，农村信用合作社35544家。

明确监管重点，加大监管力度。对全国农村信用社的监管工作进行全面部署，下达以不良贷款余额和占比双下降、充实资本金、高风险社数量减少、超比例单户大额贷款压缩等为主要内容的工作目标，制定切实可行的措施，保证各项监管工作顺利进行。起草《关于城市信用社合并重组的指导意见》、《关于对城市信用社进一步加强监管、规范发展有关问题的通知》，进一步加强对单一法人社的监管，规范其组建和经营管理。全年农村信用社不良贷款比率下降7.26个百分点，城市信用社不良贷款比率下降7.98个百分点。

加大现场检查力度。针对农村信用社的具体特点，按照“区别对待，分类指导”的原则，围绕农村信用社经营管理中存在的突出问题，组织开展一系列专项检查。加强对农村信用社信贷管理的现场检查，全面了解农村信用社运用信贷政策、内部贷款管理制度建立和执行、贷款责任制落实以及贷款质量等方面的情况。重点开展对农村信用社支农贷款及春耕期间农户小额信用贷款工作推行情况的督促检查，部署农村信用社债券投资现场检查。对检查中发现的违规债券投资形成重大风险和损失，进行严肃处理。从审批程序、发放手续、风险状况等方面检查农村信用社的单户大额贷款，有效扼制违规放款势头。组织开展对农村信用社市（地）联社和省级联社高级管理人员依法合规履行职责情况的检查，对不称职的高级管理人员按规定进行调整。全年中国人民银行共向农村信用社派出检查组51 542次，检查各类农村信用社机构108 537个，检查业务65 044 453笔；处罚违规农村信用社机构713个，其中罚款1543.19万元；处分农村信用社违规人员781人，其中，取消高级管理人员任职资格271人。

重视高风险城乡信用社的风险处置工作。监督中央专项借款和中国人民银行专项再贷款的使用，有效化解金融风险。全面调查经营风险较大、经营状况持续低下、不良贷款特别是两呆贷款占比高、亏损额居高不下的地区农村信用社，有针对性地研究防范和化解风险的措施。对高风险农村信用社比较集中的省份，由当地人民银行配合地方政府制定风险处置整体方案。对严重资不抵债、无法救助的高风险农村信用社，继续通过采取兼并、降格和其他有效处置方式，切实防范和化解风险。制定《城市信用社撤销清算指导意见》。在全面清产核资、基本摸清风险底数基础上，立足整顿，分类指导，通过保留、更名改制、合并重组、商业银行收购（收回）、组建城市商业银行、撤销等多种方式，防范、化解和处置城市信用社风险。对于存在支付缺口的城市信用社，要求所在地人民银行分支行建立监管员制度，并根据实际情况制定风险预案，及时救助高风险城市信用社或采取其他措施防止风险扩散，维护地方经济和金融稳定。

2003年，继续降低银行不良贷款比率，防范和化解金融风险，仍然是金融监管工作的重中之重。中国人民银行将在加强制定和执行货币政策职能、不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策的同时，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。中国人民银行和中国银行业监督管理委员会将建立密切的联系机制，及时沟通有关金融市场风险和运营情况，做到信息共享，共同维护金融业的安全稳健运行。