周振海代表：

　　您提出的关于加快金融消费权益保护立法工作的建议收悉，经商银保监会、证监会，现答复如下：

　　金融消费者是金融市场的重要参与者和推动者，是金融市场健康发展的基础。完善金融消费权益保护法律制度，规范、引导金融机构提供金融产品和服务行为，加强对金融消费者合法权益的保护，对构建公平、公正的市场环境，推动金融市场可持续发展，维护国家金融安全与稳定具有重要意义。近年来，随着我国金融市场改革发展的不断深化，互联网金融、移动金融等金融新业态蓬勃发展，金融产品与服务方式日趋丰富，给消费者带来便利的同时，也出现了金融产品与服务行为不规范、消费者权益保护意识不强、金融消费纠纷频发以及金融消费者素养和抗风险能力亟待提高等问题。您提出的加快金融消费权益保护立法工作的建议，对于推动相关工作具有重要和积极意义。

　　一、人民银行及有关金融管理部门积极探索金融消费权益保护特别立法，在金融消费权益保护制度建设方面做了大量工作

　　（一）推动在国务院层面出台金融消费权益保护相关制度。推动出台金融消费权益保护指导性文件。2015年，人民银行牵头原银监会、证监会、原保监会推动出台《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），明确了银行业、证券业、保险业机构以及其他从事金融或与金融相关业务的机构应当遵循平等自愿、诚实守信等原则，充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利，依法、合规开展经营活动，明确了各金融管理部门要完善金融消费者权益保护法律法规和规章制度、加强监督管理、健全工作机制、促进金融市场公平竞争等职责。推动出台资本市场中小投资者保护纲领性文件。2013年，《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发〔2013〕110号）出台，作为我国资本市场中小投资者权益保护的纲领性文件，从顶层设计上加强中小投资者保护，完善市场功能，补足制度“短板”，提出了9方面80多项政策措施。

　　（二）人民银行在金融消费权益保护法律制度建设方面所做的工作。人民银行积极发挥金融消费权益保护制度建设方面的牵头抓总作用，2016年发布《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（银发〔2016〕314号文印发），将《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》的要求全面细化，进一步提高了操作性，同时对人民银行履行金融消费者权益保护职责做出了明确规定。2019年12月，联合银保监会、证监会和外汇局发布《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》(银发〔2019〕316号文)，为各部门齐抓共管金融营销宣传活动夯实制度基础，也为市场主体开展金融营销宣传活动制定统一准则。2020年将原规范性文件升格，发布部门规章《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号）。规章结合金融消费领域的特殊性，从金融机构行为规范、消费者金融信息保护、金融消费争议解决、监督与管理机制、法律责任等方面对金融消费者权益保护工作进行了全面规定，明确了金融机构适当性义务、信息披露义务的标准，进一步丰富了监管手段和惩戒措施；对金融消费权益保护立法作出特殊制度安排，确定了金融消费权益保护协调机制和监管执法合作机制，对非诉第三方解决机制作出创新安排，在调解之外引入中立评估机制，推动构建公正、高效、便捷的多元化金融消费纠纷解决体系。该规章为提升金融消费者权益保护的立法层级，设定行政处罚，实施日常监管和加大处罚力度提供了更为充足的法律依据。

　　（三）银保监会在金融消费权益保护法律制度建设方面所做工作。银保监会成立后，进一步强化了银行保险消费者权益保护工作。印发《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号文），从体制、机制、监管和行业自律四个方面全面强化消费者权益保护工作体制机制建设，推动银行保险机构从公司治理、组织架构、内部管理各方面提升消费者权益保护工作水平。出台部门规章《银行业保险业消费投诉处理管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令2020年第3号），明确银行业保险业消费投诉事项，规定银行保险机构职责，明确银行保险机构投诉处理程序，严格处理时限和要求，进一步畅通消费投诉渠道，完善投诉处理制度机制，强化监督检查和对外披露，压实银行保险机构投诉处理主体责任。印发《关于规范互联网保险销售行为可回溯管理的通知》（银保监发〔2020〕26号），对互联网保险销售页面、销售过程、内控、业务合作以及自助终端业务管理提出要求，切实保障金融消费者合法权益，推动互联网保险业务持续健康发展。

　　（四）证监会在金融消费权益保护法律制度建设方面所做工作。2019年修订的新《证券法》设专章保护投资者的合法权益。新《证券法》在总则第一条将“保护投资者的合法权益”规定为立法原则之一，第一百六十八条规定国务院证券监督管理机构依法“维护投资者合法权益”，并在此基础上设立第六章专章对投资者保护作出系统规定，进一步增强投资者保护制度的针对性和有效性：要求证券公司充分了解投资者情况和揭示风险；建立上市公司股东权利代为行使征集制度;完善上市公司现金分红制度;建立债券持有人会议和债券受托管理人制度;将先行赔付制度入法;完善派生诉讼制度;探索适应我国国情的证券集体诉讼制度，明确“明示退出”“默示加入”的原则。抓紧推进相关立法及司法解释制定工作，积极协助全国人大、国务院制定《期货法》，起草《私募投资基金管理暂行条例》等法律法规，将交易者权益保护、投资者权益保护作为立法重点；持续推动制定投保机构代表人诉讼的司法解释，修订证券虚假陈述民事赔偿等司法解释，强化民事责任追究，提高违法违规成本，保护中小投资者合法权益。

　　二、建议中关于金融消费者权益保护条例的部分内容已在相关立法中体现

　　（一）现行法律法规已对金融机构适当性义务进行了规定。在银行保险及支付领域，部门规章《商业银行理财业务监督管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令2018年第6号）、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号）、《保险资产管理产品管理暂行办法》（中国银行保险监督管理委员会令2020年第5号）、《商业银行互联网贷款管理暂行办法》（中国银行保险监督管理委员会令2020年第9号）等对金融机构的产品或投资者适当性管理义务进行了规定，其中《银行业金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2011年第1号）还规定了金融机构适当性义务的具体内容及履行方式。在证券期货领域，新《证券法》首次将投资者适当性管理制度入法，确立“卖者有责”原则，实行举证责任倒置，加大对证券公司违反适当性义务的处罚力度。2017年《证券期货投资者适当性管理办法》（中国证券监督管理委员会令第130号）出台，作为我国证券期货市场首部投资者保护专项规章，明确了投资者基本分类、产品分级底线标准，规范了经营机构履行适当性的义务，突出了对普通投资者的特别保护，强化了监管职责和法律责任，并系统规定了经营机构违反适当性义务的处罚措施。根据不同市场和产品的风险特征，在科创板、创业板、沪伦通、金融期货、融资融券、股转系统、私募投资基金等市场、产品或业务中建立投资者适当性制度，设置投资者适当性准入条件。

　　（二）私募基金领域已针对复杂金融产品规定了冷静期。为保护金融消费者免受不当劝诱等行为侵害，理性购买金融产品，针对复杂金融产品私募投资基金规定冷静期规则。根据“卖者尽责，买者自负”原则，中国基金业协会在2016年发布的《私募投资基金募集行为管理办法》中将投资者冷静期规定为资金募集的必备环节和程序，要求基金合同应当约定给投资者设置不少于24小时的投资者冷静期，募集机构在冷静期内不得主动联系投资者，投资者在冷静期满后方可签署合同。

　　（三）现有部门规章合理设置了金融消费权益保护法律责任。为打击侵犯金融消费者合法权益的违法违规行为，合理提升违法违规成本，增强相关规定的强制性与可执行性，规章层面的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》主要从两个层级划分了金融机构的法律责任：一是规定《消费者权益保护法》中有明确罚则的，人民银行及其分支机构在法定职责范围内可以直接援引进行处罚。二是设置了规章责任，对于部分《消费者权益保护法》未明确规定罚则，但属于侵害金融消费者合法权益的可罚行为的，规章设置了具体罚则，如对于金融机构未能按规定建立金融消费者权益保护内控制度、侵犯金融消费者自主选择权、公平交易权、知情权等权利，格式条款设置不公平、不合理，未按照要求进行投诉处理及反馈等，并且将处罚幅度设定为五千元以上、三万元以下，合理提升了违法违规成本，对侵害金融消费者合法权益的违法违规行为形成有力震慑。

　　三、人民银行及相关金融管理部门在金融消费权益保护方面作了一些特殊的制度安排

　　（一）协力构建金融消费权益保护监管协作机制。人民银行与市场监管总局、银保监会、证监会等部门在消费者权益保护工作部际联席会议、金融监管协调部际联席会议等会议上就金融消费者权益保护工作建立了相关统筹协调机制，在金融消费者教育、投诉处理、打击违法违规金融广告等工作上建立了常态化联系机制。

　　（二）推进建立证券期货代表人诉讼、支持诉讼机制。证监会积极推进投保机构代表人诉讼、支持诉讼等机制建设和实践。一是抓紧推进投保机构代表人诉讼制度落地。组织成立投保机构代表人诉讼工作领导小组；积极配合最高人民法院推进代表人诉讼相关司法解释的制定工作；研究制定证监会管理系统单位实施投保机构代表人诉讼的相关制度，并指导投保机构制定业务规则升级技术系统、做好相关准备工作。二是持续推进开展支持诉讼工作。通过投保专门机构，持续为投资者提供公益的诉讼支持服务，截至2020年6月，中证中小投资者服务中心累计提起证券支持诉讼24起，累计获赔投资者571人，获赔总金额约5460万元。

　　（三）积极推动金融消费纠纷多元化解机制建设。自2013年起，人民银行在上海、广东、陕西、黑龙江等四省（市）进行了省（市）级金融消费纠纷非诉第三方调解组织建设试点，在山东、广东两省进行了地（市）级、县级调解组织建设试点。在此基础上，2017年，人民银行在全国全面铺开金融消费纠纷非诉第三方调解组织建设。各调解组织完善投诉受理和纠纷调解职能，加强与司法、仲裁部门的对接，进行调解协议的司法确认，提升调解协议的法律效力；开展小额金融消费纠纷快速解决机制、金融消费争议中立评估机制等试点，设计开发网上调解平台，取得了一定成效。2019年，最高人民法院、人民银行、银保监会在北京召开“全国金融纠纷多元化解机制建设推进会”，并联合发布《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》（法发〔2019〕27号文印发），从顶层设计的高度理顺机制，凝聚司法机关和金融管理部门合力，是人民银行在金融纠纷多元化解机制建设中发挥牵头作用、落实中央要求的有益实践。银保监会积极指导银行保险纠纷调解组织建设，推动各地建立高效率诉调对接模式、打造高标准纠纷调解机构、建设高水平调解队伍。证监会持续加强与最高人民法院合作，开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作，并将试点中的有效经验和做法在全国范围内推广，巩固和深化证券监管部门和人民法院系统的协作；共同建立数据交换、互联互通、协调联动、高效便民的证券期货纠纷在线诉调对接机制；建立全国性证券期货纠纷专业调解组织，坚持对中小投资者免费调解原则，不对中小投资者的纠纷调解申请收取费用；指导开展小额速调机制试点、“示范判决+纠纷调解”等一系列机制创新工作。截至2020年6月，共有证券期货调解组织35家，开展调解的业务范围覆盖全国所有省市，业务类型涵盖证券、期货、基金等资本市场各业务领域。各调解组织共聘任调解员1426名，累计受理纠纷调解申请1.99万件，调解成功纠纷1.47万件，调解成功金额合计约93亿元。

　　（四）依托整治虚假违法广告联席会议机制开展金融广告治理。2018年，人民银行加入整治虚假违法广告部际联席会议，与市场监管总局等部门正式构建金融广告治理协作机制，并指导各分支机构参照中央部委层面机制安排加入各地方整治虚假违法广告联席会议，构建起地方金融广告治理协作机制。此后，人民银行积极推动将金融广告治理内容写入每年的《整治虚假违法广告工作要点》之中，支持组建全国广告道德标准委员会，将金融广告治理内容写入《“十四五”广告产业发展规划》，逐步推动金融广告治理成为整治虚假违法广告工作的一项重要常态化内容。人民银行连续多年参与联席会议的联合调研工作，与市场监管部门、网信部门等共同开展实地考察，摸清基层情况。

　　四、下一步工作打算

　　虽然各金融管理部门在建立健全金融消费权益保护基本制度方面均做出了努力并取得了一些成果，但正如您在建议中所述，我国目前的金融消费权益保护立法尚缺乏层级较高的专门性法律或行政法规，相关内容较为分散，统一性与针对性还有所欠缺。现有金融消费权益保护专门性规范多为规范性文件，效力层级较低，对违法违规行为的震慑力较弱。您提出的关于加快金融消费权益保护专门立法，制定金融消费权益保护条例的建议具有较强的实践针对性与重要现实意义，是下一步金融监管立法工作中应重视和考虑的重要问题之一。因此，人民银行与银保监会均赞同研究制定金融消费者权益保护条例，认为这一举措对于健全完善金融消费权益保护法律体系，提升金融消费者信心，维护金融安全与稳定，促进社会公平正义与社会和谐具有积极意义。但证监会认为证券期货投资者具有特殊性，除了作为客户与证券期货经营机构构成金融服务法律关系外，股票投资者成为发行人上市公司的股东，债券投资者成为发行人的债权人，基金投资者成为基金财产的份额持有人，期货交易者与存管银行、交割仓库、质检机构等形成各种具体的法律关系，上述投资者相关权利主要由《民法典》《公司法》《基金法》《信托法》《期货交易管理条例》等进行专门的保护。金融消费者相关的权利义务关系、监管要求等可能不宜一概而论。证券期货市场专门立法已经或正在加强投资者保护有关规定，金融消费权益保护特别立法建议进一步研究论证。

　　综合上述各方意见，研究制定金融消费者权益保护条例意义重大，可作为重点工作予以推动。但在实践操作中，由于金融消费者权益保护条例的立法框架、基本概念、监管机制等还有待深入研究，可能需要较长一段时间进行深入研究和探索。为尽快建立完善的金融消费权益保护法律制度，从可操作性的角度出发，现阶段可通过修改《人民银行法》《商业银行法》等法律纳入金融消费权益保护要求，进一步明确金融管理部门的金融消费权益保护职能，在现有法律框架下先行将金融消费者权益保护条例的部分目标、原则和内容进行规定，为将来金融消费者权益保护条例的制定和出台打下坚实基础。

　　下一步，人民银行将继续保持和全国人大法工委、司法部等的紧密沟通，依托金融消费权益保护协调机制与银保监会、证监会等积极协调，争取各方的认同和配合，适时开展金融消费者权益保护条例的研究制定工作，并在条件成熟时向全国人大提出相关立法建议。

　　感谢您对金融工作的关心和支持。欢迎访问人民银行门户网站（www.pbc.gov.cn），了解人民银行最新工作动态及金融领域的相关信息。

　　中国人民银行

　　2020年11月30日