第三节 发照程序和对机构变动的审批
原则2
必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严格控制“银行”一词的使用。
原则3
发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批准。
为了形成一个健康的金融体系，明确界定被监管对象，应明确界定对银行组织的发照安排和执照允许的业务范围。特别要指出，一般只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公共存款的业务。对“银行”一词必须作清楚的定义，并且严格控制在名称中使用“银行”6一词，以便使公众不会被那些使用“银行”这一名称的无照经营、逃避监管的机构所误导。
通过以对吸收存款机构（在适当情况下包括其他种类的金融机构）的发照（或机构审批）体系作为银行监管的基础，银行监管者就有手段确定监管对象，并控制银行业准入。发照当局应当保证新银行机构有适当数量的股东、充足的财力、与业务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、能稳健、审慎经营的管理人员。保证发照与持续监管的标准相一致十分重要。这样，当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此吊销其执照。在发照和监管由不同当局负责时，他们在发照时必须密切合作，监管当局应享有要求发照当局考虑其观点的正当权力。清楚、客观的标准也有助于减少机构审批过程中潜在的政治干预。虽然审批程序不能确保开业后的正常运转，但是它可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段。发照方面的法规同监管工具一样，旨在限制银行倒闭的数目和存款人的损失，但同时还不应因限制准入而影响银行业的效率和竞争水平。这两方面的内容对维护公众对银行系统的信心十分必要。
在建立了严格审查银行执照的申请标准后，如果认定申请达不到标准，发照机构要有权拒绝审批。至少，发照程序应包括对银行组织的所有权结构、董事和高级管理人员、经营计划和内部控制、预计财务状况包括资本充足率的审查；当报批的所有者是一家外国银行时，应获得其母国监管者的事前批准。
A．所有权结构
监管人员必须有能力审查银行的所有权结构。这项工作应包括审查银行的直接和非直接控制者、主要的7直接或间接股东，还应包括审查控制者过去所有的银行、非银行企业、他们在商界的声誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供进一步财力支持的能力。作为审查其声誉的一部分，监管人员还必须确定初始资本的来源。
如果银行是附属于一家更大的机构，发照和监管当局应当确保其所有权形式和组织结构不至构成问题的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活动不良影响的风险。对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应当进行审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具。在审查企业集团的附属机构和报批银行的结构时，发照和监管当局应当确保银行的组织结构具有充分的透明度，能够确定对稳健银行业务负责的人员，并确保他们在企业集团内部有充分的自主权，能够迅速地对监管方面的建议和要求做出反映。最后，发照和监管当局应当有权防止形成妨碍有效监管的附属公司和组织结构。这包括主要机构设在缺乏监管和实行保密法的地区，在这种情况下，由于同样的所有者控制几家具有平行结构的银行，并且不存在常见的公司关系，因而无法实施综合并表监管。
B．经营计划、控制制度和内部组织结构
审批过程中需要注意的另一个问题是对银行申请从事的业务及经营策略进行审查。经营计划应对银行未来大部分业务的市场情况进行描述与分析，并制定银行长期的业务策略。申请者还应描述银行内部的组织和控制情况。审批机构应当确定这些安排是否与其计划的战略相一致，也应当确定是否已经制定出完善的内部政策和程序，以及是否安排了充足的资源。这应包括确定已建立了适当的公司治理结构（职责明确的管理结构，有能力对管理层进行独立检查的董事会，独立审计和检查执行情况的部门），并将遵守“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）。必须明确营运结构不会妨碍整体或综合监管，监管者能够充分接近管理层以获得信息。基于这一原因，对于当地注册的银行，发照机构应该明确建议银行的总部应座落在发照国（见第五节）。
C．董事和高级管理人员的资格审查
审批过程的重要内容之一是对推举的管理人员（包括董事会成员）8的能力、品行和资历进行审查。发照部门应掌握推举的每一位董事和高级管理人员的必要信息，从而审查每一位及其人员整体的银行经验、其他业务经验和个人品行及有关专业经验。对管理人员的审查应涉及有关背景情况的审查，确定以前的行为（其中包括监管部门和司法部门的处理情况）是否会暴露出在业务能力、判断能力及品行方面存在问题。关键是银行推举的大部分高层管理人员都有良好的银行工作经验。董事和高级管理层的变动应随时通报监管者，监管者有权反对危害存款人利益的任命。
D．包括资本金在内的财务预测
发照部门应审查报批银行的预计财务报表和财务情况。应对照银行提出的战略计划审查银行是否具备足够的财力支持它所提出的战略计划，特别要考虑到开办费用和在业务初期可能出现的经营亏损。另外，发照当局应当审查预测是否是统一的、现实的，拟议中的银行是否是可行的。在大多数国家，发照部门已经规定了初期所需的最低资金规模。审批机构还应考虑股东在银行开业后是否具备在必要时提供额外资本的能力。如果是一家公司作为大股东，那么就要审查母公司的财务状况，其中包括资本金状况。
E．当报批银行的所有者是国外银行时，需事先征求母国监管者的同意（见第六节B部分）
当国外银行、国外银行集团的附属机构或（接受某一监管机构监督的）外国非银行金融机构提出在本地建立新的银行或分行时，发照机构要考虑该机构是否已达到了巴塞尔有关资本充足率的最低标准9，特别要指出，要在得到该行或该银行集团的母国监管人员同意后才可批准发放经营执照。东道国当局还要考虑母国是否有进行综合监管的能力10。在审查是否有能力进行综合监管时，东道国发照当局不仅要考虑母国监管制度的性质和范围，还必须考虑申请者或申请集团的结构是否会妨碍母国和东道国开展有效监管。
F．银行股权的转让
原则4
银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请。
除审批新银行外，银行监管者应掌握任何关于银行未来直接或间接的投资、以及超出一定限额的所有权增加和变化的信息，如果不能满足与批准新银行相一致的各项标准，监管者则应有权制止这种投资，或制止行使这些投资所享有的投票权。有关高于银行外部持有股一定比例的所有权和投票权的情况均应通报银行监管当局11。所有权变更的审批限额可高于这一比例。
G．银行的重大收购与投资
原则5
银行监管者必须有权建立标准，用以审查银行的大笔收购和投资，确保其附属组织或组织结构不会带来过高的风险或影响有效的监管。
在许多国家，一旦银行获得执照，它即可从事允许进行的各项活动或银行执照上注明的任何业务。自然，有些收购与投资只要在监管者或银行法规定的限额内即可自动获得批准。
在其他情况下，根据监管者的要求，银行在从事收购或投资业务前需事先通知监管者或得到监管者的同意。在这类情况下，监管人员要确定银行组织是否有足够财力与管理能力进行收购，以及现有的法规是否允许进行这类投资。监管者应当明确哪类投资及哪类金额的投资需要事先批准，在什么情况下需事先通报。而那些与银行业务紧密相关的活动或相对银行资本总额较小的投资只需事后通报即可。