有效银行监管的核心原则
巴塞尔银行监管委员会
1997年9月
目 录
前 言
有效银行监管核心原则一览表
第一节 简介
第二节 有效银行监管的先决条件
第三节 发照程序和对机构变动的审批
A 所有权结构
B 经营计划、控制制度和内部组织结构
C 董事和高级管理人员的资格审查
D 包括资本金在内的财务预测
E 当报批银行的所有者是国外银行时，需事先征求母国监管者的同意
F 银行股权的转让
G 银行的重大收购与投资
第四节 持续性银行监管的安排
A 银行业的风险
B 审慎法规与需求的制定与实施
1.资本充足率
2.信贷风险管理
3.市场风险管理
4.其他风险管理
5.内部控制
C 持续进行的银行监管手段
1.非现场检查
2.现场检查和（或）聘用外部审计人员
3.综合并表监管D 银行机构的信息要求
1.会计标准
2.报告范围和频率
3.确认所提供信息的准确性
4.监管信息保密
5.信息披露
第五节 监管者的正规权力
A 纠正措施
B 清算程序
第六节 跨国银行业
A 母国监管者的责任
B 东道国监管者的责任
附录一 有关政府所有银行的特殊问题
附录二 存款保护
前 言
1.许多国家银行系统的弱点，其中包括发展中国家和发达国家，已经威胁到各国和全世界的金融稳定。国际上对强化各国金融体系越来越重视。1996年6月，七国集团里昂峰会结束时所发表的宣言呼吁在这方面采取措施。包括巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行、国际货币基金组织和世界银行等几家官方机构最近都在研究如何强化世界各国的金融稳定。
2.多年来，巴塞尔银行监管委员会1一直以直接的方式或通过与世界各地银行监管者的多方联系从事着这方面的工作。在过去一年半间，巴塞尔委员会研究了通过与非十国集团国家建立关系，以便尽可能地强化为加强各国审慎监管所做的努力以及以往为加强其成员国审慎监管所做的工作。为此，巴塞尔委员会准备出版下面两套文件，即：
——整套有效银行监管的核心原则（简称巴塞尔核心原则）；
——包括巴塞尔委员会目前现存的建议、原则和标准的文件汇编（将定期更新），其中的内容多半与核心原则有关系。
这两套文件都已得到十国集团中央银行行长的认可，并曾提交七国集团和十国集团财长在丹佛峰会上讨论，希望这些文件将成为强化世界各国金融稳定的有效手段。
3.在核心原则制定的过程中，巴塞尔委员会与非十国集团国家的监管当局密切合作。这份文件是由包括巴塞尔委员会和智利、中国、捷克、中国香港、墨西哥、俄罗斯及泰国的代表所组成的联合小组准备的。其他九个国家（阿根廷、巴西、匈牙利、印度、印度尼西亚、韩国、马来西亚、波兰和新加坡）也积极参与了这项工作。世界各地的监管机构以直接的方式或通过地区性监管集团对核心原则的修改提出了意见。
4.该文件制定了有效监管体系必备的二十五条基本原则。原则的主要内容为：
有效银行监管要求——原则1
发照与结构——原则2至5
审慎法规和要求——原则6至15
持续银行监管手段——原则16至20
信息要求——原则21
正式监管权力——原则22
跨国银行业——原则23至25
除原则本身内容外，这套文件还包括介绍监管者在实施核心原则时可以运用的各种手段。
5.监管当局参照核心原则的内容对其管辖范围内的所有银行组织进行管理2。核心原则是最低要求，而且往往还需要针对各国金融体系的具体情况与风险加以强化或补充。
6.核心原则意在为各国和国际监管机构和其他公共当局提供一个基本的参考标准。它将供各国的监管者（其中许多国家的监管者正在努力强化其现有的监管体系）使用所附的文件来检查其现存的监管安排，并在其职权允许的范围内尽快制定出弥补缺陷的现实计划。原则的设计也是为了便于监管者、地区性监管组织和市场加以核对。巴塞尔委员会将与其他有兴趣的组织一起监督各国实施该原则的进程。建议国际货币基金组织、世界银行和其他有关机构也可结合促进宏观经济和金融稳定的工作，利用核心原则协助各国强化其监管安排。1998年10月及此后每两年一次的国际银行监督官会议将审查原则的实施。
7.我们鼓励各国监管当局同意遵循巴塞尔核心原则。巴塞尔委员会的成员和参与起草工作的其他十六个监管当局都赞同核心原则的内容。
8.地区性监管组织3负责人均支持巴塞尔委员会的工作，并准备在其成员国中促进核心原则的签署。目前正在讨论各集团在保证核心原则的签署和监督各成员遵守核心原则方面能发挥怎样的作用。
9.巴塞尔委员会相信，达到核心原则的各项要求将是改善一国及国际金融稳定的一个重要步骤。但实现这一目标的时间不尽相同。在许多国家，对立法体系和监管者职权进行重大变革将是必要的。有些监管当局当前还缺乏实施各项核心原则的法律权限。在这种情况下，巴塞尔委员会认为，为实施核心原则，各国立法者应立即考虑这些变革。
10.巴塞尔委员会将继续承担在主要风险领域在银行监管的主要内容方面制定规则的工作，文件汇编已反映出以往的工作成果。核心原则将作为巴塞尔委员会未来工作的参考文件，并在适当时候与非十国集团监管者和其地区性集团合作。巴塞尔委员会随时准备就原则的实施工作向其他组织和有关各方提供咨询。最后，巴塞尔委员会将致力于加强与非十国集团国家监管当局的长期合作，并继续增加它在技术援助和培训上的投入。
有效银行监管核心原则一览表
有效银行监管的先决条件
1.在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。另外还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。
发照和结构
2.必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严格控制“银行”一词的使用。
3.发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批准。
4.银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请。
5.银行监管者必须有权建立标准，用以审查银行的大笔收购和投资，确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或影响有效的监管。
审慎法规和要求
6.监管者要规定能反映所有银行风险程度的、适当的审慎最低资本充足率要求。此类要求应反映出银行所承担的风险，并必须根据它们承受损失的能力确定资本的构成。至少对于活跃的国际性银行而言，上述标准不应低于巴塞尔资本协议的规定及其补充规定。
7.独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序是监管制度的
一个必要组成部分
8.银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备金及贷款损失准备金充足性的政策、做法和程序。
9.银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度；
银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。
10.为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。
11.银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备金。
12.银行监管者应确保银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和（或）具体的资本金要求。
13.银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督）以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。
14.银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离；对上述程序的交叉核对；资产保护；完善、独立的内部或外部审计；以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。
15.银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的“了解你的顾客”的政策，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。
持续银行监管手段
16.银行监管体系应包括某种形式的现场和非现场监督
17.银行监管者必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营情况。
18.监管者必须具备在单一和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报表的手段。
19.监管者必须能够通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实。
20.银行监管的一个关键要素是监管者要有能力对银行组织进行并表监管。
信息要求
21.银行监管者应确保银行根据统一的会计准则和做法保持完备的会计记录，从而使监管者能真实公正地了解银行的财务状况和赢利水平。
正式监管权力
22.银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求（如最低资本充足率）或当存款人的安全受到威胁时采取及时的纠正措施。在紧急情况下，其中应包括撤销银行执照或建议撤销其执照。
跨国银行业
23.银行监管者必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是其外国分行、合资机构和附属机构的各项业务。
24.并表监管的一个关键因素是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系、交换信息。
25.银行监管者应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发，有权分享其母国监管当局所需的信息。
注释
1.巴塞尔银行监管委员会是银行监管当局组成的委员会，于1975年由十国集团国家中央银行行长建立，其成员包括比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的监管当局及中央银行的高级别代表。委员会的秘书处设在巴塞尔的国际清算银行，并经常在该行举行会议。
2.在非银行金融机构提供与银行类似的金融服务的国家中，本文中确立的许多原则也可以适用于此类非银行金融机构。
3.阿拉伯银行监管委员会、加勒比银行监管组织、拉丁美洲和加勒比银行监管当局协会、东非和南非银行监管组织、中欧和东欧国家银行监管官组织、海湾合作理事会银行监管委员会、银行监管者离岸组织、中亚和地区性监管组织、东新澳银行监管官论坛、中西亚银行监管官委员会。
4.本文件所指的是由董事会和高级管理层构成的管理结构。委员会知道各国关于董事会与高级管理层职能的立法和监管规定有很大的不同。在一些国家，董事会是监督执行机构（高级管理层、一般管理层）的主要（如果不是唯一的）机构，以确保后者能够尽职。为此，有时它们被称为监管董事会。这意味着董事会没有执行职能。相反，在其他国家，董事会也积极参与银行管理框架的制订。由于这些差异，本文件中的董事会与高级管理层的定义并非在于区别法律，而是在于区别银行内的两种决策职能。
5.由于存款保险与银行监管相互联系，有些基本原则详见附件二。
6.这包括涉及银行的其他术语，如银行业。
7.在许多国家，主要股东指持有银行10%以上股本的股东。
8.就“资格审查”而言，必要时可以对监管董事会和执行董事会加以区别。
9.见汇编第三卷中“对国际集团和其跨国机构的最低标准”。
10.有关评估监管者是否具备履行上述职能的指南，见“对跨境银行的监管”（附件二）——文件汇编第三卷。
11.此类比例通常为5%～10%。
12.见“资本计量与资本标准的国际协调”——文件汇编第一卷。
13.尽管协议适用于活跃的国际银行，许多国家也将其适用于其国内银行。
14.当然，监管者应当考虑到在非并表基础上对银行资本的监测。
15.作为对风险集中进行适度控制的指南，巴塞尔委员会发布过一份防止大额风险的最佳做法文件，该文件明确了对信用风险、单一借款人和相关交易对象的定义，还讨论了大额风险控制的合适水平，不同形式的资产风险集中。见文件汇编第一卷“大额风险的计量与控制”。
16.这些问题在巴塞尔委员会的早期文件“银行国际借贷的管理”中已有说明，见文件汇编第一卷。
17.1996年1月，巴塞尔委员会已经发行了一份补充资本协议的文件，以执行新的与市场风险有关的资本金要求。该项要求在1997年底之前开始生效。在计算资本金要求时，银行可选择使用标准方法或它们自己的内部模型。十国集团监管当局计划使用“回返测试”（如模型结果和实际结果的事后监督）的方法，并联系银行的内部风险测试系统作为应用资本要求的基础。见1996年1月“综合市场风险的资本金协议修正案概述”、“综合市场风险的资本金修正案”以及“联系市场风险资本金要求计算内部模型，使用回返测试方法的监管框架”，见文件汇编第一卷。
18.见文件汇编第一卷“银行外汇头寸监管”。
19.巴塞尔委员会最近设立了一个小组以研究与风险管理和内部控制相关的问题，以便为银行业提供指南。
20.巴塞尔委员会发布了一份与利率风险管理有关的文件，概括了监管当局在考虑单个银行的利率风险管理时使用的原则。见1997年1月“利率风险管理原则”，见文件汇编第一卷。
21.巴塞尔委员会发布了一份确定用于衡量和管理流动性的模型分析框架的主要因素的文件。尽管该文件主要为大型的国际性银行设计，但其提供的指导对所有的银行都有用。见1992年9月“衡量和管理流动性的框架”，见文件汇编第一卷。
22.在一些国家，监管者建议银行在董事会内建立一个“审计委员会”。该委员会的目的是促进董事会有效地行使其监督权。
23.见1988年12月“防止将银行系统用于洗钱的目的”，见文件汇编第一卷。
24..在一些国家，由监管当局雇佣的用于代以实施现场检查工作的内部审计师被称为报告会计师。
25.巴塞尔委员会已审查过银行监管者与外部审计师之间的关系，并提出了有关监管者与外部审计师之间关系的最佳做法。见文件汇编第三卷“银行监管者与外部审计者之间的关系”。
26.巴塞尔委员会在其文件“银行资产负债表的合并监管”中提议进行并表基础上的监管，见文件汇编第一卷。
27.敏感信息的定义在各国之间不尽相同，但它一般包括有关各客户的帐户及监管者正在帮助银行解决的问题。
28.巴塞尔委员会最近建立了一个分委员会，以研究与披露有关的问题，在近期为银行业提供详细的指导。
29.详见文件汇编第三卷的“对银行国外机构的监管原则”、“对国际银行集团和其跨国机构的最低监管标准”和“跨国银行监管”。
30.其中包括储蓄银行和合作银行。这些银行与专门从事对某些部门或某些特定贷款的政策性银行不同。
31.巴塞尔委员会的所有成员国都有某种形式的存款保险。这些国家的经验对设计存款保险计划是有益的。见“十国集团的存款保护安排”，见文件汇编第三卷。附：《原则》英文目录
Core Principles for Effective Banking Supervision
Basle Committee on Banking Supervision
Basle
September 1997
Table of Contents
Foreword
The twentyfive Principles
Section Ⅰ Introduction
Section ⅡPreconditions for Effective Banking Supervision
Section ⅢLicensing Process and Approval for Changes in Structure
A.Ownership structure
B.Operating plan,systems of control and internal organisation
C.Fit and proper test for directors and senior managers
D.Financial projections including capital
E.Prior approval from the home country supervisor when
theproposed owner is a foreign bank
F.Transfer of a bank′s
sharesG.Major acquisitions or investments
by a bank
Section ⅣArrangements for Ongoing Banking Supervision
A.Risks in Banking
B.Development and Implementation of Prudential Rules and
Requirements
1.Capital adequacy
2.Credit risk
management
3.Market risk
management 4.Other risk management
5.Internal controls
C.Methods of Ongoing Banking Supervision
1.Offsite
surveillance
2.Onsite examination
and/or use of external auditors
3.Supervision on a
consolidated basis
D.Information Requirements of Banking Organisations
1.Accounting standards
2.Scope and frequency of reporting
3.Confirmation of the accuracy of information submitted
4.Confidentiality of supervisory information 5.Disclosure
SectionⅤFormal Powers of Supervisors
A.Corrective Measures
B.Liquidation ProceduresSection
ⅥCrossborder Banking
A.Obligations of Home Country
Supervisors
B.Obligations of Host Country SupervisorsAppendix ⅠSpecial
Issues Related to Governmentowned Banks
Appendix ⅡDeposit Protection
编者按：巴塞尔银行监管委员会与今年9月份颁布了《有效银行监管的核心原则》中国人民银行作为国际清算银行会员国直接参与了《原则》的起草和修改。为便于金融系统和有关读者学习，特将《原则》全文刊载。